檔案管理系統(tǒng)診斷及再設(shè)計(jì)

1 檔案管理系統(tǒng)的由來

隨著以區(qū)域信息網(wǎng)為基礎(chǔ)的公用信息平臺的建成，黨政機(jī)關(guān)辦公自動化的推進(jìn)，電子公文交換的開展，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的檔案管理工作進(jìn)入由紙質(zhì)文件向紙質(zhì)文件與電子文件并存管理轉(zhuǎn)變的時期。

自2004年開始，某區(qū)檔案局館、信息辦聯(lián)合北京某公司（以下簡稱甲公司），依托某區(qū)內(nèi)部辦公網(wǎng)共同開發(fā)了“某區(qū)機(jī)關(guān)檔案管理系統(tǒng)”，以滿足各黨政機(jī)關(guān)電子公文和檔案管理工作的需要。該系統(tǒng)是目前使用的系統(tǒng)的前身。這個系統(tǒng)設(shè)計(jì)了分兩個模塊將不同來源的檔案信息導(dǎo)入數(shù)據(jù)庫，一是每年例行歸檔的文件由檔案員手工錄入目錄及原文，二是其他來源的數(shù)據(jù)（比如數(shù)字化掃描的早期檔案）直接導(dǎo)入數(shù)據(jù)庫。

2009年，檔案局在原系統(tǒng)基礎(chǔ)上啟動了新檔案管理系統(tǒng)的調(diào)研工作，2012年底，一期工程開發(fā)完畢，系統(tǒng)密級層、核心層、內(nèi)網(wǎng)層數(shù)據(jù)庫和查詢服務(wù)平臺基本開發(fā)完成。2013年上半年經(jīng)過試運(yùn)行，總結(jié)試點(diǎn)單位試運(yùn)行情況，下半年開始，全區(qū)推行應(yīng)用該系統(tǒng)。筆者以為該系統(tǒng)在國內(nèi)政府內(nèi)網(wǎng)檔案管理上總結(jié)出了一些前沿性經(jīng)驗(yàn)，還存在一些問題和不足，仍然有很大的完善空間。

2 問題診斷

2.1 需求調(diào)查方面

筆者以為，需求調(diào)查應(yīng)包括以下幾個方面的內(nèi)容：

（1）外部環(huán)境。包括計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)方面的發(fā)展，也包括檔案文件管理方面的政策環(huán)境。

（2）小環(huán)境。一是區(qū)內(nèi)電子政務(wù)開展情況，各部門政務(wù)平臺建設(shè)情況，電子文件形成情況、管理現(xiàn)狀及各部門對電子文件的利用需求等。二是區(qū)內(nèi)檔案管理情況，文件歸檔要求，電子文件管理規(guī)定，檔案工作的歷史傳統(tǒng)以及各單位檔案信息化建設(shè)情況等。

（3）全市建設(shè)思路。區(qū)縣必須自覺將本地區(qū)電子文件（檔案）備份中心建設(shè)納入全市的電子文件管理體系中。重點(diǎn)需要調(diào)研北京市對電子文件管理的整體思路、實(shí)踐舉措，特別是電子數(shù)據(jù)格式和規(guī)范要求，以便使本區(qū)的電子文件（檔案）備份中心信息與全市電子文件（檔案）備份中心信息能夠互聯(lián)共享。

以上內(nèi)容，某區(qū)重點(diǎn)開展了國內(nèi)各地電子文件（檔案）備份中心建設(shè)情況的調(diào)研和當(dāng)前區(qū)內(nèi)環(huán)境的調(diào)研，其他方面的調(diào)研略顯不足，特別是對全市建設(shè)思路以及國際大環(huán)境的考量不足。

2.2 技術(shù)設(shè)計(jì)方面

主要存在以下不足：

（1）系統(tǒng)采集障礙未能解決。目前，某區(qū)電子文件（檔案）備份中心系統(tǒng)采集的電子信息主要來自兩個方面：一是各單位通過“文件錄入”；二是區(qū)檔案館館藏檔案數(shù)字化。而系統(tǒng)設(shè)計(jì)時將采集各業(yè)務(wù)系統(tǒng)形成的電子文件納入采集范圍，從實(shí)際情況來看，阻力較大，不僅公安分局的戶籍信息、藥監(jiān)分局藥品監(jiān)管信息、地稅局的稅務(wù)信息、工商分局的登記信息等垂直管理單位的業(yè)務(wù)信息不接受本系統(tǒng)外的信息共享，而且住建委的房產(chǎn)信息、人社局的社保信息等區(qū)屬單位的業(yè)務(wù)信息也同樣不愿意接受本系統(tǒng)外的信息共享。雖然這部分采集功能設(shè)置在系統(tǒng)建設(shè)的第二個階段進(jìn)行，但是從當(dāng)前實(shí)際情況看，由于行業(yè)門檻，很難取得實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

（2）部分設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)未能體現(xiàn)文件管理的規(guī)律。和大部分電子文件（檔案）備份中心的設(shè)計(jì)研發(fā)類似，主要由信息化科2名計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和軟件工程專業(yè)人員牽頭進(jìn)行，通過系統(tǒng)設(shè)計(jì)招投標(biāo)委托從事系統(tǒng)設(shè)計(jì)的專業(yè)公司進(jìn)行研發(fā)。雖然電子文件（檔案）備份中心建設(shè)小組吸收了2-3名檔案業(yè)務(wù)人員參與系統(tǒng)需求研討，但是在實(shí)際研發(fā)過程中，檔案業(yè)務(wù)人員的意見并未能很好地融入系統(tǒng)的程序設(shè)計(jì)中。

2.3 驗(yàn)收方面

回顧分析某區(qū)電子文件（檔案）備份中心建設(shè)的整個過程，認(rèn)為建設(shè)中存在重開發(fā)、輕驗(yàn)收的情況。完成設(shè)計(jì)公司委托后，系統(tǒng)建設(shè)基本經(jīng)歷三個階段：一是系統(tǒng)需求論證階段，二是系統(tǒng)設(shè)計(jì)開發(fā)階段，三是系統(tǒng)驗(yàn)收完善階段。某區(qū)檔案局館參與前后兩個階段，相比較而言，更加重視系統(tǒng)需求論證，系統(tǒng)驗(yàn)收完善基本草草收場。表現(xiàn)在兩個方面：

（1）驗(yàn)收論證不充分。驗(yàn)收應(yīng)認(rèn)真聽取各方的意見，特別是電子文件（檔案）備份中心一線使用部門的意見。

（2）初驗(yàn)整改不到位。對驗(yàn)收的重視程度不夠，驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)在合同中的含糊表示導(dǎo)致設(shè)計(jì)公司對系統(tǒng)初驗(yàn)后的完善不甚上心，大問題小改動，小問題不改動，甚至以計(jì)算機(jī)技術(shù)的有限來解釋部分問題的存在。項(xiàng)目委托單位檔案局由于中間隔了一個政采中心，在大問題上難以采取強(qiáng)硬立場。

2.4 運(yùn)行維護(hù)方面

目前，一期工程已進(jìn)入推廣應(yīng)用階段，運(yùn)行中存在如下問題：

（1）高度集中后引發(fā)巨大效率浪費(fèi)。這是系統(tǒng)自設(shè)計(jì)運(yùn)行以來帶來的大麻煩。原本全區(qū)各單位各自獨(dú)立自主的歸檔進(jìn)程，大多數(shù)應(yīng)該也可以在每年的四五月份完成。系統(tǒng)應(yīng)用以來，好幾年上一年度歸檔工作被拖后到第二年的10月以后完成。各個獨(dú)立的單位被強(qiáng)制性地拉到一個平臺。由于程序設(shè)計(jì)缺陷，當(dāng)這個平臺錄入功能有問題時，所有檔案員要集體等待問題被解決；當(dāng)這個平臺排序功能出現(xiàn)錯亂，所有檔案員又需要集體等待問題解決；當(dāng)平臺的服務(wù)器出現(xiàn)故障，所有檔案員除了面對故障頁面不能工作，還要擔(dān)心不要丟失數(shù)據(jù)或者回檔（這種情況時有發(fā)生）；當(dāng)系統(tǒng)的技術(shù)服務(wù)商中斷服務(wù)，系統(tǒng)的運(yùn)行問題完全有可能被擱置幾個月無人解決。有的單位反映，還不如自己錄EXCEL表方便。這種單向的權(quán)力不對等的塔形結(jié)構(gòu)難以形成正向的反饋改進(jìn)機(jī)制，很讓人無奈。當(dāng)系統(tǒng)出現(xiàn)問題，各立檔單位對檔案局沒有辦法，檔案局對負(fù)責(zé)技術(shù)維護(hù)的公司缺乏具有實(shí)效的措施，因?yàn)閷?shí)際的需求方不掌握經(jīng)費(fèi)的開支，真正的用戶在沒有其他選擇的情況下對糟糕的體驗(yàn)束手無策。

（2）與北京市數(shù)字檔案館的對接受限。近年來，各區(qū)縣均是結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況自行開展檔案信息化建設(shè)。某區(qū)電子文件（檔案）備份中心動手早，數(shù)據(jù)格式、傳輸要求已經(jīng)制定，但與北京市數(shù)字檔案館的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和要求是否一致還未能得到驗(yàn)證。目前，各區(qū)縣又開始自覺在電子文件（檔案）備份中心建設(shè)上延緩腳步，密切關(guān)注全市數(shù)字檔案館頂層設(shè)計(jì)要求和規(guī)范，以避免重復(fù)建設(shè)。

（3）部分程序操作不夠高效便捷。這方面的問題也是基層使用單位反饋較多的問題，主要是部分操作不夠人性化，沒有充分體現(xiàn)計(jì)算機(jī)管理檔案的便捷高效，反而費(fèi)時費(fèi)力，為基層檔案人員帶來操作負(fù)擔(dān)。比如，錄入一旦出現(xiàn)錯誤，不同文件的同類型錯誤不能實(shí)現(xiàn)批量修改；歸檔范圍沒有按一定規(guī)律排序，基層錄入時只能逐條對照，比較耗費(fèi)精力等等。以上問題基本屬于目前技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)的，但由于各種原因未能得到解決。

3 再設(shè)計(jì)建議

針對如上問題和不足，筆者提出以下幾方面的再設(shè)計(jì)思路和建議：

3.1 多方溝通助設(shè)計(jì)

設(shè)計(jì)是電子文件（檔案）備份中心系統(tǒng)開發(fā)的核心環(huán)節(jié)。目前，新的系統(tǒng)設(shè)計(jì)需要結(jié)合實(shí)際問題，全面深刻地反思一些原系統(tǒng)落后的單極化設(shè)計(jì)理念造成的困境，以避免重蹈覆轍。引入云計(jì)算等新技術(shù)，探索新的路徑，規(guī)避落入過于集中的單中心管理模式的窠臼。由檔案局主導(dǎo)，各部門協(xié)同，群策群力共同推進(jìn)新系統(tǒng)建設(shè)。

完善系統(tǒng)設(shè)計(jì)還需要從以下三個方面進(jìn)一步加強(qiáng)溝通。

（1）加強(qiáng)與各部門溝通，唯有通過建立規(guī)范統(tǒng)一的信息采集制度才能暢通信息采集的渠道。信息采集制度的建立需要各級部門和單位的共同參與和支持。垂直管理部門電子信息的傳輸要從國家部委層次提出統(tǒng)一思路和方案，各級部門按要求貫徹落實(shí)。非垂直管理部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子信息的傳輸需要上級行業(yè)主管部門和區(qū)縣政府形成統(tǒng)一思想，明確收集范圍、內(nèi)容及保密措施等。

（2）加強(qiáng)與檔案業(yè)務(wù)人員溝通，遵循文件管理規(guī)律，修正系統(tǒng)部分環(huán)節(jié)。電子文件（檔案）備份中心系統(tǒng)體現(xiàn)兩個專業(yè)性：一是計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)管理專業(yè)性，二是文件檔案管理專業(yè)性。鑒于系統(tǒng)目前文件檔案管理專業(yè)性體現(xiàn)不足，存在諸多不合理環(huán)節(jié)，筆者以為應(yīng)將其作為下一步系統(tǒng)完善升級的重要內(nèi)容。在完善過程中，特別要征求和采納文件檔案管理專業(yè)人員的意見和建議，系統(tǒng)設(shè)計(jì)人員要與系統(tǒng)使用人員進(jìn)行反復(fù)的溝通交流，在兩個專業(yè)性之間尋求最佳的結(jié)合和平衡。

（3）加強(qiáng)與上級主管部門溝通，密切關(guān)注頂層設(shè)計(jì)，做好系統(tǒng)各項(xiàng)對接。目前，北京市檔案局正在對北京市數(shù)字檔案館進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，作為區(qū)縣一級，必須對此保持密切關(guān)注。

3.2 充分驗(yàn)收是保障

驗(yàn)收是電子文件（檔案）備份中心系統(tǒng)開發(fā)的最后環(huán)節(jié)，也是檢驗(yàn)系統(tǒng)功能實(shí)現(xiàn)是否的重要環(huán)節(jié)。系統(tǒng)的充分驗(yàn)收是電子文件（檔案）備份中心研發(fā)成功的重要保障，可以從以下幾方面開展：

（1）驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)要詳細(xì)體現(xiàn)在研發(fā)合同中。要強(qiáng)化設(shè)計(jì)公司對系統(tǒng)驗(yàn)收的重視，按合同要求督促設(shè)計(jì)公司做好系統(tǒng)后期的完善。合同中應(yīng)將驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)具體化，如驗(yàn)收時出現(xiàn)影響系統(tǒng)功能實(shí)現(xiàn)的問題時如何處理，驗(yàn)收時發(fā)現(xiàn)需要新加的系統(tǒng)需求如何處理，驗(yàn)收問題后期修改完善的時限和要求等。

（2）驗(yàn)收內(nèi)容要分層多次進(jìn)行。驗(yàn)收時要廣泛征求各方意見，包括計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)專業(yè)人員、文書檔案專業(yè)人員、基層系統(tǒng)使用人員、上級主管部門人員以及高校學(xué)者專家等。

（3）驗(yàn)收內(nèi)容要與試運(yùn)行相結(jié)合。一些系統(tǒng)設(shè)計(jì)上的問題只有在運(yùn)行過程中才能發(fā)現(xiàn)，因此必須經(jīng)過一定的試運(yùn)行期。試運(yùn)行不能僅僅是檔案局館內(nèi)部的試運(yùn)行，而應(yīng)擴(kuò)展到部分基層使用單位；試運(yùn)行期時間不宜太短，最少為一個歸檔年度。

（4）驗(yàn)收的問題要及時跟進(jìn)整改。驗(yàn)收期間發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)登記備案，逐一與設(shè)計(jì)公司溝通磋商，明確解決的思路和辦法。要注重對問題整改的跟進(jìn)督促，追蹤改進(jìn)反饋。

3.3 建立機(jī)制保運(yùn)行

運(yùn)行是電子文件（檔案）備份中心系統(tǒng)的使用和維護(hù)階段，運(yùn)行問題的解決是一個長期性課題，需要建立長效機(jī)制來確保系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。可以從以下幾方面入手：

（1）建立問題反饋制度，及時解決運(yùn)行問題。沒有絕對完美的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，運(yùn)行出現(xiàn)問題不可避免。使問題得到及時有效地解決是良好系統(tǒng)的保障機(jī)制。因此，檔案局館應(yīng)建立問題反饋制度，及時收集各單位在系統(tǒng)使用過程中發(fā)現(xiàn)的問題，并通過系統(tǒng)維護(hù)合同采取有效措施及時解決這些問題。

（2）引導(dǎo)信息網(wǎng)絡(luò)利用，充分發(fā)揮系統(tǒng)效果。建立專門系統(tǒng)管理電子文件和電子檔案的根本目的在于更好地利用這些電子信息資源，發(fā)揮檔案材料資政、參考、憑證、存史、教化育人的獨(dú)特價值。但長期以來，人們養(yǎng)成查閱實(shí)體檔案材料的習(xí)慣，對電子文件的信賴還未真正建立起來。檔案局館應(yīng)加大對電子文件（檔案）備份中心的宣傳力度，引導(dǎo)利用者通過網(wǎng)絡(luò)更方便快捷地查詢所需信息。

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作者簡介

糜棟煒（1981—），男，北京人，工作單位：石景山區(qū)檔案局，職務(wù) 法規(guī)科：研究方向：檔案工作。