以新常態思維推進新型城鎮化建設

鞠秋云

（中共遼寧省直屬機關工委黨校，沈陽 110032）

習總書記在2014年的中央經濟工作會議上宣布，中國經濟已經進入新常態。新常態下，“三期疊加”矛盾依然突出，中國經濟下行壓力逐漸增大，尋求新的經濟增長已成為當務之急。有數據表明：我國1978－2012年城鎮化率百分點與人均GDP對數的相關系數高達0.99，意味著城鎮化率與經濟發展密切相關。當前，以新常態思維大力推進新型城鎮化建設，是保持國民經濟持續健康發展的強大引擎。

1 新常態下新型城鎮化的發展趨勢分析

習總書記曾指出：認識新常態，適應新常態，引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯。在這個大邏輯之下，中國經濟出現新的趨勢性變化，與之相適應，新型城鎮化的發展趨勢呈現出以下特征。

1.1 “以人為本”是新常態

我國城鎮化率由30%提高到50%僅用15年時間，英國用了50年、美國用了40年、日本用了35年。我國城鎮化在快速發展的同時，也帶來了諸如三無農民、空城鬼城、大城市病、城鄉一體化局面尚未形成等問題和挑戰。習總書記在遼寧調研期間曾指出：今后要在提高城鎮化內涵和質量上下功夫。在黨的十八大報告里可以看到：“到2020年城鎮化質量要明顯提高”；在2013年年底的城鎮化工作會議上我們看到：要推進“有質量的城鎮化”；在《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》（后面簡稱規劃）里我們看到：城鎮化水平持續提高，會使更多農民通過轉移就業提高收入，通過轉為市民享受更好的公共服務。那句“讓居住望得見山，看得見水，記得住鄉愁”則準確彰顯了新型城鎮化的核心——以人為本。以人為本，就是要著力推進人口城鎮化，中央提出，到2020年要解決好現有的“3個1億人”的問題。“促進約1億農業人口落戶城鎮”能夠有效解決進城農民一直“懸在半空”的問題，促使他們積極融入城鎮生活之中；“改造約1億人居住的棚戶區和城中村”目的是讓進城農民出棚上樓，改善他們的居住條件；“引導約1億人在中西部地區就近城鎮化”可以逐步減少中西部人口大規模“候鳥式”的遷徙，促進中西部地區城鎮的健康發育。新型城鎮化核心在寫好“人”字，以人為核心，解決好人的問題是新型城鎮化健康發展的根本之所在。

1.2 增速放緩是新常態

改革開放以來，伴隨著工業化進程的加快，我國城鎮化經歷了一個起點低發展快的過程。1978年，我國城鎮化率為17.92%，2014年達到54.77%，36年間，城鎮化率年均提高 1.02個百分點。但近年來，城鎮化率增速逐年放緩（見表1）。這是城鎮化由追求速度向關注質量轉變的必然結果。周一星等國內專家修正并改進了Northam的“S”型曲線，將城鎮化發展劃分為四個階段，其中城鎮化率在50%～80.96%之間被稱為減速階段。據預測，2020年我國城鎮化率會達到60%左右，2033年會達到70%左右，2040年會達到75%左右。可見，在未來很長一段時間內，城鎮化增速放緩是常態。

表1 2010－2015年城鎮化增速統計

1.3 產城融合是新常態

國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部一份報告顯示：城鎮化率提高1個百分點，服務業的比重將提高0.2個百分點、服務業的就業比重將提高0.8個百分點、GDP增長速度將提高0.7個百分點左右①侯永志等人：中國城鎮化過程中若干典型問題研究。。作為載體和平臺，城鎮化水平的提高，使得城鄉巨大的市場需求得以釋放，引領四化同步發展，為經濟社會持續健康發展提供有力支撐。新型城鎮化的健康發展要以產業為支撐，如果沒有產業為支撐，城市建得再大再漂亮，也只能是“空城”、“鬼城”。興城先要興業，產城融合是推動新型城鎮化健康發展的內在動力。今后，將有越來越多的城鎮根據區位優勢和資源環境優勢，進行功能定位，發展具有自身特點的產業。城鎮有了產業作為支撐，就會吸引更多的人來就業，有了業才會樂業，而后才會安居。

1.4 布局不斷優化是新常態

我國城鎮化發展仍存在結構和區域上不平衡的現象，這包括大中小城市發展的不協調、東中西部發展的不平衡。《規劃》提出，在中西部資源環境承載能力較強的地區，要培育發展若干新的城市群，如成渝、中原、長江中游、哈長城市群等城市群，引領國土空間的均衡發展，培育區域新的增長極。就是要以城市群為主體形態，促進大中小城市和小城鎮協調發展。《規劃》提出，要通過加強綜合交通網絡和信息網絡的連接，加強產業和公共資源布局的引導，適當疏散轉移特大城市的經濟功能和其他功能，增強城市群內中小城市和小城鎮集聚經濟、人口的能力。在發揮中心城市輻射帶動作用的同時，要加快中小城市的發展，有重點地發展小城鎮。今后，城鎮布局不斷進行優化是新常態，更加充分地發揮核心城市的帶動和輻射作用，促進小城鎮快速發展。

1.5 生態文明導向是新常態

建設生態文明，關系人民福祉，關乎民族未來。新型城鎮化戰略突出了生態文明建設的重要性，充分考慮了生態的承載能力。未來20年內，我國整體上仍處于城鎮化發展的加速期，建設生態文明是推進新型城鎮化發展的關鍵所在。在城鎮化發展的進程中，我們要融入生態文明理念，以綠色化為指導，進一步應對環境污染、氣候變化、轉變經濟發展方式等現實問題，自覺走出一條色發展、循環發展、低碳發展的城鎮化發展的新路徑。

2 以新常態思維推進新型城鎮化建設應把握好“四個關鍵”

當前，我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，進入城鎮化發展的關鍵時期。新常態下，我們要深刻認識城鎮化對經濟社會發展的重大意義，要牢牢把握城鎮化蘊含的巨大機遇，要準確研判城鎮化發展的新趨勢新特點，以新常態思維大力推進新型城鎮化建設。在新型城鎮化持續推進過程中應把握好四個關鍵：

2.1 樹立正確的政績觀是關鍵

一分部署，九分落實。新型城鎮化的推進，關鍵在各級領導干部，關鍵在各級領導干部能否樹立正確的政績觀。新型城鎮化是個方向，城鎮化對經濟的拉動作用是明顯的，一部分領導干部政績功利心太重，追求短期效益，存在著諸如忽視城市發展與環境容量和資源承載力不匹配、城市管理制度不以人為本的實際情況，快速推進城鎮化，依靠城鎮化率的快速提升拉動經濟快速增長，最終達到提升個人光鮮業績的目的。習總書記在全國組織會議上指出：要改進考核方法手段，既看發展又看基礎，既看顯績又看潛績，把民生改善、社會進步、生態效益等指標和實績作為重要考核內容，再也不能簡單以國內生產總值增長率來論英雄了。中組部在《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》中也明確規定：選人用人不能簡單以GDP增長率論英雄。所以各級領導干部要按照中央城鎮化工作會議提出的“不要急于求成、拔苗助長”的要求，帶頭樹立正確的政績觀、發展觀，要從本地實際出發，要尊重經濟發展的客觀規律，明確指導思想，以更高的標準、更科學的規劃、更人性化的制度設計推動新型城鎮化的發展。

2.2 有效解決“半城鎮化”問題是關鍵

半城鎮化問題是我國城鎮化發展的產物，半城鎮化人口的主體是農民工，這是一個特殊的群體，是指按常住人口統計的城鎮人口扣除按戶籍統計的城鎮人口后的差額。截至2014年底，我國按常住人口統計的城鎮人口約為7.49億，按戶籍統計的城鎮人口約為5.07億，半城鎮化人口約為2.42億。半城鎮化人口由于沒有城市戶口，不能和其他市民一樣享受基本的公共服務，所以很難融入到城市生活中，成為城市邊緣人，甚至出現新的城市二元結構。半城鎮化問題是諸多社會問題產生的根源，未來每年大約有1400萬農業轉移人口要進城，半城鎮化這個問題若不能很好地解決，將會影響到社會的和諧和穩定。而解決半城鎮化問題的最為有效的途徑就是讓農民工能和市民一樣擁有享受基本公共服務的權力。一是解決進城農民的戶籍問題，讓農民工真正實現身份的轉變；二是居住證制度的落實，讓居住在城鎮的農業轉移人口，即使不落戶城鎮，只要符合條件也能享受基本的公共服務。

2.3 集約節約用地是關鍵

我國的基本國情是人多地少，人均耕地占有量在世界排名靠后，而城鎮化的快速推進，必然要占用大量耕地。有數字統計，1996-2012年間，全國建設用地年均增加724萬畝（1畝=666.7平方米），其中城鎮建設用地年均增加357萬畝。2000年-2011年間，我國用地增長彈性系數為1.5，遠遠大于國際社會公認的1.12的合理閾值。隨著城鎮化率的提高，越來越多的人集聚在城市，城鎮的數量和規模需要相應擴張，人地關系日趨緊張。那么在推進城鎮化的過程中，就要節約土地，不能搞“攤大餅”式的發展。那種大拆大建、人為造城的思路是錯誤的，那種把農民趕到樓上，但是農民下了樓還得去種地的做法是典型的急于求成、拔苗助長。在18億畝耕地紅線不能觸碰的情況下，城鎮化建設用地從哪里來？集約節約用地是關鍵，要統籌兼顧，在總量控制的前提下，盤活存量、優化結構、提升用地效率。

2.4 關注區域間的均衡發展是關鍵

根據國家統計局公布的數據，2013年我國城鎮化率為53.73%，上海以 88.02%的高比例高居榜首，北京以 86.30%排在第二，天津以78.28%位列第三，西藏以22.75%墊底。高于全國平均水平的13個省（市）主要集中在東部；剩余18個省（區）則低于全國平均水平，而這些省（區）主要集中在中西部地區。城鎮化東中西部發展的不平衡，也體現出各地區經濟發展的不平衡。在東部地區，獲取資金、人口、技術、財富、工業、商業、就業的機會更多些；在中西部地區，仍存在著因發展相對滯后、產業缺乏支撐、就業機會減少、集聚產業、資金、財富、商貿和人口的功能相對較弱的現狀。“優化提升東部地區城市群、培育發展中西部地區城市群、建立城市群發展協調機制、促進各類城市協調發展”的頂層設計，是我國新型城鎮化未來的發展方向。縮小中東西部之間的差距，實現城鎮化區域間的協調發展，是實現新型城鎮化健康發展的又一關鍵環節之一。

3 結語

城鎮化是一個自然的歷史進程，如果順勢而為、妥善引導，就會成為帶動經濟發展的持續動力，順利跨越“中等收入陷阱”；否則就會帶來諸多矛盾和問題，患上“城市病”，影響現代化進程。以人為核心的新型城鎮化是推動我國經濟社會健康穩定發展的強大引擎，“是關系現代化全局的大戰略，是最大的結構調整，事關幾億人生活的改善②選自:2014年9月16日李克強在推進新型城鎮化建設試點工作座談會上的講話。。”我們要用改革的方法，創新的精神，新常態的思維大力推進新型城鎮化建設，以期為全面建成小康社會，為兩個百年目標的實現、為實現中華民族偉大復興的中國夢提供強有力的支撐。

［1］樊繼達.新型城鎮化：癥結診斷與提升方向——基于234名廳局級公務員的調查［J］.國家行政學院學報，2013（10）.

［2］沈超.新型城鎮化發展的科學內涵及推進途徑——基于城鄉一體化發展的視角［J］.南方論刊，2014（4）.

［3］中共中央，國務院.國家新型城鎮化規劃（2014－2020 年）［Z］.2014.

［4］陳彥光，周一星.城市化Logistic過程的階段劃分及其空間解釋——對 Northam 曲線的修正與發展［J］.經濟地理，2005（6）.