我國糧食生產面臨的形勢及政策建議※

于法穩

（中國社會科學院，北京 100732）

從世界范圍內來講，存在著三大經濟安全，即糧食安全、能源安全與金融安全。中國作為人口大國，人均資源占有量遠遠低于世界平均水平，同時，正處于快速工業化、城鎮化進程之中，確保糧食安全不僅是為國民經濟健康持續發展提供基本條件，為國家的社會穩定和諧提供重要保障，更是為國家安全打下堅實的戰略基礎。因此，糧食安全問題始終是黨中央、國務院高度重視的戰略問題之一。2013年7月22日，習近平總書記在視察湖北東港村育種基地時，再次強調指出“糧食安全要靠自己。”2014年，我國糧食生產獲得了“十一”連增的好收成。李克強總理在《以改革創新為動力加快推進農業現代化》（2015年4期《求是》）一文中，明確提出“推進農業現代化建設，必須緊緊圍繞保障國家糧食安全這個核心。”

糧食安全問題也引起了國內外學者的關注，開展了大量的研究工作，分別從不同角度探索實現國家糧食安全的重大意義、途徑、措施及政策保障。李國祥（2014）認為，在新形勢下，中央再次強調國家糧食安全戰略，將中國人的飯碗端在自己手中，有助于處理好工業化、城鎮化與糧食安全之間的關系。[1]張紅宇（2014）認為，保障糧食安全是現代農業的最重要的任務。[2]翟虎渠（2011）認為，在糧食增長所面臨的資源環境約束愈來愈凸顯的背景之下，要實現糧食安全必須要依靠農業科技，切實將保護耕地資源的數量與提升耕地資源的質量并重。[3]葉興慶（2014）認為，實現糧食安全除了依靠耕地資源的保護與農業科技支撐之外，還需要加強農田基礎設施建設，同時調動產量主產區農民從事糧食生產的積極性。[4]同時，還要完善扶持政策。[2]于法穩，于賢儲（2014）對目前我國耕地資源面臨的主要問題進行了研究，并從耕地資源保護的視角提出了實現糧食安全的政策建議。[5]2014年中央一號文件提出了完善國家糧食安全保障體系作為推動農村改革的重點及方向。于法穩，李萍（2014）分析了農村基礎設施建設、農業生產組織、糧食種植風險共擔機制、土地經營權抵押的方面存在的問題。[6]于法穩，張海鵬，于賢儲（2014）以基層水利人才隊伍建設為縮影，研究了實現國家糧食安全所面臨的科技支撐方面存在的嚴峻現實，提出了加強基層人才隊伍建設的建議。[7]本文基于已有相關文獻，結合對基層的大量調研，總結了實現糧食安全所面臨的嚴峻形勢，并剖析了形勢背后的原因，提出了實現糧食安全的政策性建議。

一、實現糧食安全面臨的嚴峻形勢

2014年，我國糧食產量達到60709.9萬噸，實現了“十一連增”。但在我國推行工業化、城鎮化、農業現代化、信息化、綠色化發展的宏觀形勢之下，要實現國家糧食安全，必須清楚認識到在水土資源、科技支撐等方面所面臨的嚴峻形勢。

（一）耕地資源方面：優質資源總量不足且日益減少，耕地土壤污染情況堪憂

根據《中國耕地質量等級調查與評定》的研究結果，在我國耕地總面積中，土地生產率較高的優等地、高等地的面積所占比例還不足1/3，而生產率普遍偏低的中等地、低等地面積所占比例在2/3以上。[5]在耕地資源總量不足的同時，因工業化、城鎮化的加快，我國耕地占用趨勢卻呈現出剛性增加的態勢。《2013中國國土資源公報》表明，2012年我國耕地面積凈減少8.02萬公頃，而這些減少的耕地都具有較高的土地生產率；那些通過土地整理、復墾等措施所增加的所謂“耕地”，在未來3-5年，甚至更長時間都不具有土地生產率。特別是在廣大的山區，整理之后的土地大面積荒蕪，根本沒有任何意義，但在耕地面積統計中則廣泛存在著。從這種意義上來講，盡管我國要確保18億畝耕地紅線，但意義相差甚遠，將對我國糧食安全構成極大威脅。

在耕地面積日益減少的情況下，耕地土壤污染日益嚴重，使我國耕地資源雪上加霜。《全國土壤污染狀況調查公報》表明，我國耕地土壤點位超標率為19.4%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為 13.7%、2.8%、1.8%和 1.1%， 主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環芳烴。[國家環保部、國土資源部：《2014年全國土壤污染狀況調查公報》]。

（二）水資源方面：總量不足，時空分布不均，污染現象嚴重

《2013年中國水資源公報》表明，2013年全國水資源總量為27957.9億m3，人均水資源占有量僅為世界人均水平的1/4。流域層面的水資源空間分布情況，見表1。長江以南地區擁有豐富的水資源，但耕地面積較少；而長江以北地區在擁有豐富的耕地資源，但水資源量少。這種水資源與耕地在空間上的分布極不匹配狀況，嚴重地影響了我國糧食生產。

我國水資源短缺的同時，水污染日益嚴重。根據《2013年中國水資源公報》，對全國20.8萬公里的河流水質狀況評價結果表明：全年Ⅰ類水河長占評價河長的 4.8%，Ⅱ類水河長占 42.5%，Ⅲ類水河長占 21.3%，Ⅳ類水河長占 10.8%，Ⅴ類水河長占 5.7%，劣Ⅴ類水河長占 14.9%。全國Ⅰ～Ⅲ類水河長比例為68.6%。同時，依據1229眼水質監測井的資料，北京、遼寧、吉林、黑龍江、河南、上海、江蘇、安徽、海南、廣東10省（直轄市）對地下水水質進行了分類評價。水質適用于各種用途的Ⅰ～Ⅱ類監測井占評價監測井總數的比例僅為2.4%；適合集中式生活飲用水水源及工農業用水的Ⅲ類監測井占 20.5%。[水利部：《2013年中國水資源公報》]。

表1 2013年各水資源一級區水資源量 單位：億m3

眾所周知，糧食生產離不開灌溉，水資源的不足，對農業生產灌溉難以提供有效的保障，影響糧食的數量安全；而水資源的污染，則在很大程度上影響糧食的質量安全。

（三）科技支撐方面：服務體系缺失，人才隊伍素質有待提高

在農業生產方面，過去有完善的農技推廣服務體系，如每個鄉鎮都設有農機站、農技站、水利站、林業站、水保站等，并配有專業人員，為農業科技的推廣發揮了很大作用。鄉鎮機構改革之后，這些農業推廣服務體系明顯弱化。調研發現，目前鄉鎮根據上級的要求，設立了農業綜合服務中心，內部也掛上述站的牌子，但功能與過去相比卻發生了很大變化。首先，農業綜合服務中心的人員都是鄉鎮工作人員，工資由鄉鎮負責，那么他們的工作勢必圍繞著鄉鎮的中心工作開展，一旦遇到維穩、計劃生育等工作，他們將會全力以赴，從而使服務中心的工作成為一種附帶性的工作；其次，農業綜合服務中心的工作人員配備，是由鄉鎮政府根據全鄉工作的需要確定的，而不是業務需要及每個人員的專業技能來確定的，這些人員業務能力難以保障工作的需要。

農業生產，特別是糧食生產越來越依靠科技進步，來提高土地的糧食生產率，從而保障國家的糧食安全。為此，需要一支素質較高的農業科技人才隊伍，對現代農業生產技術進行推廣，并提供有效的服務。新的形勢下，隨著現代農業生產技術的應用，以及農業信息化建設進程的不斷推進，對基層技術人員的能力要求不斷提高。但現實卻相反，除了上述所提及到的，農業科技推廣服務體系的弱化或者缺失之外，基層（縣）農業科技人才不足、而且業務能力強的人員流失嚴重，已遠遠不能滿足農業生產的需要；同時，農業技術人才隊伍能力建設嚴重不足，難以適應新形勢的需要。之所以出現這種情況，其原因在于，一方面大專院校農業相關專業的畢業生不愿意到基層工作，另一方面即使這些畢業生愿意到基層工作，但由于編制、招考制度等方面的原因，他們也難以到基層農業部門工作，從而導致基層農業專業技術人員的嚴重短缺，難以滿足糧食安全對技術人員的要求。

（四）農業生產方面：目標是利益，而非生態，亦非糧食安全

從我國糧食生產的實際來看，農田水利基礎設施建設對促進糧食增產發揮巨大作用。為此，黨中央、國務院出臺了一系列政策措施，把農田水利設施建設作為實現糧食安全的重點任務之一。國家相關部門也實施了一系列的項目建設，以推動農田水利設施建設，提高土地生產率，確保糧食安全。實地調研發現，農田水利設施的改善，極大地促進了農村種植結構的調整，越來越多的高產農田不再種植糧食作物，而是種植附加值較高的經濟作物，從而提高了農業生產效益，增加了農民的收入。作者認為，這種結構調整對糧食安全構成了潛在的威脅。一些政府官員和學者對此觀點提出不同意見，他們認為在國家糧食安全出現問題的時候，這些土地可以隨時用于生產糧食。這種意見只是一廂情愿，不具有可操作性，除非國家具有足夠的財力補貼結構的再調整，補貼標準不能低于農民種植經濟作物的收入水平，否則農民是不可能再種植糧食作物的。

正是如此，農業生產行為就圍繞著較高的利益展開，在生產中投入大量的化肥、農藥、除草劑、殺蟲劑等化學品，實現高產的同時，嚴重地污染了水土資源，以及農產品的品質。至于這些生產行為的生態后果，對糧食安全的影響，作為生產主體的農民或者農業企業是很少考慮的。

二、實現國家糧食安全的政策性建議

（一）以數量與質量并重為原則，加強耕地資源的保護力度

第一，在耕地數量保護方面，實行最嚴格的耕地資源保護制度，劃定永久性基本農田，確保18億畝耕地紅線，為糧食安全提供最基本的條件。第二，以提高土地生產率為目標，通過推進高標準基本農田建設、沃土計劃、測土配方施肥等措施，進一步改善耕地質量，提高糧食生產率。第三，以提高糧食質量安全為目標，采取有效措施，加強土壤污染的生態修復。第四，構建種植業與養殖業協調發展的循環型農業生產體系，一方面減少規模化養殖對水土資源環境的污染，另一方面為種植業提供有效的有機肥，從而改善土壤質量，提高有機質含量，進而提高糧食的質量。[5]

（二）以“三條紅線”為原則，提高糧食生產的水資源保障

工業化、城鎮化的發展，一方面將會使越來越多的水資源配置到工業產業、城鎮生活及景觀之中，糧食灌溉需水將受到很大的威脅，從而影響糧食的產量；另一方面，將會產生越來越多的工業廢水、生活廢水，如果不進行有效的處理，將會對水生態環境、土壤生態環境造成一定的污染，進而影響糧食的質量。因此，要以水資源管理的“三條紅線”為原則，確保糧食生產對水資源的需求。為此，要以提高灌溉用水效率為著力點，明確節水的重點區域，并注重不同區域的技術開發與集成；同時，要以區域水環境保護為核心，調整產業結構，切實為糧食生產提供清潔灌溉水資源，從而實現糧食生產的數量與質量的“雙安全”。

（三）以基層農業技術人才為主體，為糧食生產提供技術保障

基層農業技術人員作為新技術、新品種、新模式推廣的主體，是直接深入糧食生產第一線的人員，也是最能“接地氣”的科技人員。針對基層農業技術人才隊伍的現狀，隊伍建設還是沒有得到應有的重視，因此，需要從國家糧食安全的戰略高度，把基層農業科技人才隊伍建設納入到議事日程，創新人才引進機制、激勵機制等，加強基層農業技術人才隊伍建設，為糧食生產提供有效的技術保障。

第一，應加強基層農業技術人員的培訓。針對不同區域農業生產的實際，采取短期培訓進修、研修班等形式，著重加強基層農業技術人才的培養，促進農業技術人才的快速成長。第二，建立吸引專業技術人才的激勵機制。結合區域農業生產的需求和特點，把打造實用型科技人才為重點，加大本科以上學歷涉農專業及相關專業人才的引進力度，積極組織農業技術人員到一線鍛煉，加強專業技能培訓，提高運用先進實用技術的水平和能力。第三，需要從區域農業生產的實際出發，對所需要的農業技術人才數量進行科學測算，然后確定實際編制。其四，改革基層事業編制招考機制，將愿意到基層農業部門工作的大學畢業生引進來。

（四）以增加農民收入為前提，實現國家糧食安全與農民增收目標的統一

在糧食生產中，國家的目標是實現糧食安全，而農民的目標則是增加收入。調研發現，很多地方以往種植兩季作物，但目前放棄了原來的種植模式，只種植一季；還有的地方，原來小麥生長季節灌溉兩次水，而現在則只灌溉一次水；南方一些地方耕地撂荒也較為普遍。從農民角度來說，他們的選擇是理智的，但對國家糧食安全則產生了一定的影響。因此，需要采取增加補貼，保持糧食價格合理等措施，讓農民從種糧中實現增加收入的目的，從而保護和調動農民從事糧食生產積極性。同時，國家一些旨在增加糧食生產的項目，特別是農田水利設施建設項目也可以實現預期的目的。這是保障糧食安全的動力源泉，也是實現國家糧食安全目標與農民增加收入目標有效統一的措施之一。

[1]李國祥.實施好新形勢下的國家糧食安全戰略[J].中國經貿導刊，2014，（13）.

[2]張紅宇.我國現代農業發展與糧食安全問題研究[J].中國市場，2014，（28）.

[3]翟虎渠.關于中國糧食安全戰略的思考[J].農業經濟問題，2011，（9）.

[4]葉興慶.國家糧食安全戰略的新變化及其實現途徑[J].改革縱橫，2014，（2）.

[5]于法穩，于賢儲.基于糧食安全的耕地可持續利用問題[J].黨政干部學刊，2014，（6）.

[6]于法穩，李萍.美麗鄉村建設中存在的問題及建議[J].江西社會科學，2014，（9）.

[7]于法穩，張海鵬，于賢儲.糧食安全背景下基層水利人才隊伍建設對策研究[J].中國軟科學，2014，（6）.