預算法現代化的法治邏輯

杜 坤

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標。財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政現代化是國家治理能力現代化的基礎和來源?！渡罨敹愺w制改革總體方案》中強調“改進預算管理制度，強化預算約束，規范政府行為，實現有效監督，加快建立全面規范、公開透明的現代預算制度”?？梢哉f，預算法改革成為深化財稅體制改革邁出的第一步。2014年全國人大常委會通過了《預算法修正案》，但是《預算法修正案》是否能實現“良法善治”，還有待進一步檢驗。

一、對現行《預算法》的審慎思考

(一)審計數據:對現行《預算法》執行效果的現實拷問

我國《審計法》第4、16條規定審計機關負有對政府預算執行、決算以及其他財政收支情況進行審計監督并向權力機關提交審計報告的職責。審計報告不僅是對政府預算進行監督的有效途徑，同時審計結果中披露的違規行為還折射出我國預算法治體系所存在的制度性缺陷。國家審計署公布的2010—2013年《國務院關于中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》有著翔實數據。本文以中央部門預算執行結果為分析樣本，對其中違規行為以及違規部門數量占當年審計部門總數的比例進行統計分析，詳見表1。〔1〕從1996年起國家審計署每年向全國人大常委會提交關于中央預算執行情況和其他財政收支情況的審計工作報告。實際上國家審計署從2003年才開始向社會公開審計報告，政府預算的審計才逐漸進入社會公眾的視線。受文章篇幅的限制，筆者僅選取了近四年的中央部門預算執行結果的數據加以分析。來源:http://www．audit．gov．cn/n1992130/n1992150/n1992500/index．html，2014年6月11日訪問。筆者選擇的樣本的統計范圍限于2010—2007年各年度中央一級預算單位預算執行審計公告中涉及的資金，包括延伸審計單位的數據，2010—2013年被審計的單位包括延伸審計單位的總數依次是54、50、58、38。在統計中，筆者將其區分為不同違規項目分別統計公告涉及的違規資金，根據相關審計公告所披露數據信息特點，確定了十個具體違規項目。另外，本文的分析不涉及資金的分配問題。

表1 2010－2013年《中央預算執行和其他財政收支審計工作報告》中違規行為統計

對表1數據進行分析可以看出:(1)中央部門預算違規行為密集分布在預算執行階段，其類型數量高達八項之多;(2)預算支出中預算違規行為有高度趨同的跡象，違規使用財政資金的第3、5、7、9、10項反復出現，以上頻發的預算違規行為經?！靶缕垦b舊酒”，以更換預算單位形式再次出現，甚至是“舊瓶裝舊酒”，不改變預算單位重復出現。雖歷年審計報告要求中央部門整改，但預算違規行為卻依舊“野蠻生長”;(3)預算違規金額有逐年擴大趨勢，僅在2014年審計工作報告公布的重點審計的32個中央部門中，有半數結存資金閑置超過一年。至2013年底，在這些部門結存的974．20億元資金中，有493．80億元(占50．69%)是2012年底前形成的，結轉超過5年的有8．36億元。如果不從根本上抑制這一情形的發生，違規金額必將呈現擴張性趨勢，從而造成更大的財政資金浪費?！?〕參見國家審計署在2014年6月24日公布的《國務院關于2013年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》。

(二)學界聲音:預算法修改的理論驅動

中央部門預算僅是政府預算工作中的一部分，但“窺一斑可見全豹”。如果中央部門預算情況都如此，恐怕就很難期待地方政府有更好的表現。我國預算法治體系似乎出現了難以治愈的“頑疾”，對此學者們進行了不少理論探索，試圖通過“建立常規監督辦法以及審計全程跟蹤機制”、“建立預算約束和預算激勵機制”〔3〕參見歐陽華生:《我國中央部門預算執行審計分析:特征與啟示》，載《審計與經濟研究》2009年第2期;王禎昌:《中國政府預算審計制度博弈分析——基于利益相關者理論的視角》，載《審計與經濟研究》2012年第5期。等對策對艱難運行的預算法進行純粹技術層面的修補，但收效甚微。事實上，預算是各方利益主體博弈下的公共資源配置機制，它決定了政府行為的范圍、方向和政策。認真對待權力，是預算和政治的共同話題。〔4〕熊偉:《認真對待權力:公共預算的法律要義》，載《政法論壇》2011年第5期。

為推進預算法改革，有不少學者將目光投向技術層面，相關文獻集中在參與式預算、預算透明、預算公開、全口徑預算、預算超收、地方債務、政府績效預算以及“三公”經費等問題上，〔5〕參見高志立:《政府預算公共化研究:理論、實踐與路徑選擇》，中國財政經濟出版社2012年版，第13、14頁;茍燕楠:《預算管理體制改革:國際經驗與未來構想》，載《中國行政管理》2013年第8期;王春業、聶佳龍:《從“三公”消費公開談人大預算權的落實》，載《云南大學學報(法學版)》2013年第1期;張朝霞:《全口徑預算決算與權力機關財政監督的改進》，載《人大研究》2013年第9期;胡錦光、張獻勇:《預算公開的價值與進路》，載《南開學報》2011年第2期;陳少英:《從4萬億投資看〈預算法〉的缺陷》，載《法學》2011年第11期;王婷婷:《論參與式預算實施的現實瓶頸及其在我國的構建——兼論我國〈預算法〉的修改及完善》，載《政法學刊》2013年第1期;周小付:《地方政府預算平衡規則的破產:各國的經歷和教訓》，載《湖南財政經濟學院學報》2013年第2期等。也有學者從預算民主、民主政治視角探究預算法修改的本質與方向?！?〕例如，熊偉:《認真對待權力:公共預算的法律要義》，載《政法論壇》2011年第5期;蔣悟真:《法理念視野下的預算法修改理路》，載《法商研究》2011年第4期;華國慶:《預算民主原則與預算法的完善》，載《江西財經大學學報》2011年第4期。廣泛而深入的研究為當下預算改革深化提供了理論基礎。

(三)預算法現代化:預算法修改方向的追問

中國從社會主義計劃經濟體制到市場經濟體制的轉型，堪稱“歷史上最偉大的經濟改革”?！?〕參見張五常:《中國的經濟制度》，中信出版社2009年版，第199頁。社會主義市場經濟體制建立初期，為了順應改革，國家順勢制定了現行預算法，對于規范政府預算行為，強化預算管理、分配、監督也確實發揮了重要作用，其歷史地位和作用值得肯定。但是，在社會主義經濟體制尚未成熟背景下制定的《預算法》，仍具有濃厚的計劃經濟色彩，政府占據著主導地位，淡薄的法治意識在社會公眾和政府間廣泛存在。在此背景下，預算法的著力點并不在于成為社會公眾管理政府預算行為的法律工具，也不在于如何實現財政民主，而在于成為“政府管理的工具”，即成為以實現對經濟的宏觀調控為目的，治理和規范政府間預算行為的利器。對此，有學者評價:“預算法其實就是一部翻版的國家預算管理條例，其在立法理念上并無多少創新?！薄?〕熊偉:《認真對待權力:公共預算的法律要義》，載《政法論壇》2011年第5期。

隨著經濟體制改革的不斷深化，社會公眾法治意識的逐漸增強，原預算法的很多規定不能滿足社會主義市場經濟公共財政的現實需要，立法理念和宗旨、法律原則的時代局限性日益顯現。《預算法》修改成為一個極其緊迫而現實的問題。預算法修改的核心問題是方向的選擇:是只進行技術性規則層面的修補，還是以中共中央深化改革的方針為指引改革預算權力結構與決策方式，從而邁向“現代化的預算法”。

本文擬以法學與預算政治學為視角，探索和評析預算法改革。預算政治學最為核心的三大要素是預算權力結構、決策行為以及預算結果，它可以為預算法的現代化提供理論工具。

二、“權力結構—決策方式—預算結果”分析框架

預算是“通過政治程序分配的財政資源的嘗試”，〔9〕Aaron B．Wildavsky，The New Politics of the Budgetary Process，HarperCollins Publisher Inc，1992，p．52．本文探討的預算權力結構是指在預算過程中的每一環節，預算控制權在各個預算主體之間分配所形成的權力格局以及此種權力結構的機構化。預算權力結構著眼于預算控制權的合理配置，是整個預算法治化的基礎和來源;而預算決策方式受到預算程序、預算規則等程序性事項影響，預算決策方式著眼于預算的形式規范，旨在保障預算權力結構的實現;預算結果則是受制于預算權力結構和預算決策方式共同影響下的數據產物。總體而言，預算權力結構一定程度上決定預算決策方式，預算決策方式在不同程度上反映出預算的權力結構。預算結果則是預算權力結構和預算決策方式共同作用的結果，其中任意一項發生改變，預算結果也隨之變化。預算法的現代化包括預算權力結構的合理化、決策方式的科學化以及預算結果的可接受性。在探究預算法現代化之前，有必要深入分析我國現行《預算法》所構建的預算權力結構、預算決策方式以及預算結果存在的問題。

(一)預算權力結構

預算權配置是對控制稀缺資源的權力在立法機關和行政機關之間、行政機關內部各部門之間、司法機關之間進行調適和分配的過程，它的目標在于確保預算資金的安全高效運行。公眾、社會和媒體的影響也是需要考慮的重要方面。〔10〕張獻勇:《預算權研究》，中國民主法制出版社2008年版，第29－33頁。預算權力結構的設置依賴于《預算法》的規定，這是預算法定的基本內涵。

預算權力結構的內容主要涉及四個方面:其一，公民和利益集團參與預算過程的程度、參與渠道、深度、效果等;其二，立法機關和政府之間預算權力的分配情況;其三，預算權力在政府內部的分配情況;其四，預算權力在立法機關內部的分配情況。權力有橫向和縱向之分，預算權力結構更是如此。預算橫向權力結構涉及立法機構和行政機構之間預算權分配情況，具體到我國《預算法》則是在人大和政府之間就預算編制、預算審批、預算執行和預算監督權力的分配。預算縱向權力結構則以行政機構內部的預算權力分配為核心。

在預算橫向權力結構方面，政府主導是基本現狀。預算橫向權力結構涉及預算編制權、預算審批權、預算執行權以及監督審計權在人大、政府、審計機關之間的權力配置及其結構化?！额A算法》第二章“預算管理職權”第12條以及第三章“預算的審查與批準”確立了人大預算審批權;《預算法》第二章“預算管理職權”第14、16條以及第四章“預算編制”中的規定將預算編制權授予政府行使;《預算法》第六章“預算執行”將預算執行權分配給政府實施;預算監督權則在《預算法》第八章“監督”第66條到67條分配給人大行使;而預算的審計監督權在預算法第八章“監督”賦予審計機關行使，從而形成了一個相互聯系且制約的運作系統，是實現權力、利益與責任聯結的機制。

“議會至上”主義認為，重大財政事項須經過議會同意或者議會制定的法律予以規范。無論是財政收入還是財政開支，如果缺少議會決定或者法律授權，則可能被指責為違反人民意志。〔11〕熊偉:《財政法基本原則論綱》，載《中國法學》2004年第4期。影響“議會至上”的因素大致上有以下四種。其一，賦予議會獨立于政府強大的權力是實現“議會至上”主義最為關鍵的一步?，F實語境中，人大對預算草案的審查監督缺乏的力度與深度。預算修正權、否決權的缺位，造成了人大在預算過程中權力的“空心化”現象。其二，預算草案能否完整地覆蓋政府所有財政收支是影響“議會至上”實現的重要因素。大量預算外資金游離于預算法治體系之外損害了預算應有的完整性。其三，公開而透明的預算不僅是公民知情權的應有之義，也是預算成為公民管理政府的法律工具的重要途徑。《預算法》對預算公開幾乎沒有規定，不利于社會公眾廣泛參與預算治理的全過程，不能保障社會公眾對政府的有效監督。其四，是否具有強有力且法制化、規范化的責任規制路徑?！额A算法》所規定法律責任的第十章第73—75條，不僅在數量上存在難以克服的硬傷，在立法質量上也存在隱患，法律責任的不完備成為政府權力未受有效規制的根源。

政府在預算政治過程中占據了主導地位。政府在預算政治過程中的實際地位和重要性，促成了“代議民主制向行政集權民主制的轉變”?！?2〕童之偉:《法權與憲政》，山東人民出版社2001年版，第326頁。政府經濟職能轉變成為此種轉變的幕后推手，現代政府不僅要提高經濟增長還要保障財產分配的公正。背負著沉重職能壓力的政府不得不尋求強大的財力支持。政府利用其在社會經濟發展中舉足輕重的地位影響規范化的預算機制，以便獲得必要的財政供給。另外，“政府的利益，也就是公共的利益”的觀念深入行政機構?！?3〕［美］史蒂芬·霍爾姆斯:《權力成本——為什么自由依賴于稅》，畢競悅譯，北京大學出版社2011年版，第12頁。政府日益成為了社會公共利益的化身。在“公地悲劇”效應的作用下，增強社會福利也成為政府作用的應有組成。在“經濟國家”的語境下，〔14〕經濟國家是指國家經濟職能得到空前強化，受經濟屬性的嵌入和公私融合的驅動，國家性質、組織行為方式上開始發生不同于傳統意義作為一個政治主體組織而具有的觀念特征和行為方式，國家開始融入市場機制，成為經濟和社會發展中的“內生因素”。預算的功能質變成為經濟國家嵌入社會發展的核心機制，預算從政府的“錢袋子”轉變為政府貫徹和執行經濟社會發展意志以及宏觀戰略的主要形式。由于社會發展現實的客觀選擇，政府在預算橫向權力結構當中必然處于主導地位。

政府濫用權力的危險始終存在，政府始終無法抗拒“附在權力上的咒語”。2008年為應對國際金融危機而啟動4萬億公共投資計劃的政府行為，很難稱之為在預算法治框架中工作。另外，自由流動且高漲的政府權力在未受到規范時，其往往具有破壞性。中央政府4萬億公共投資計劃缺乏對反經濟周期、其他政府預算執行預算平衡的系統考量，其所引發的不良連鎖反應，時至今日仍未消退。

在預算縱向權力結構方面財權與事權的切割不均衡。中央與地方政府在預算收支權力分配中形成的權力格局及其結構化構成預算縱向權力結構。《預算法》第8條規定，我國實行中央和地方分稅制。分稅制確立了中央與地方政府圍繞預算收入的分權格局，使中央政府在“中央—地方”縱向關系中保持強大的財政支配能力?！?5〕杜坤:《地方政府融資平臺風險困境與制度反思》，載《法論(西南政法大學研究生學報)》2014第1期。按照政府預算管理學以及現行《預算法》的規定，“中央—地方”的預算收入大致上可以劃分為兩個階段:第一階段是“預算收入初次分配階段”，《預算法》第20條規定并結合稅種劃分的標準，形成了中央預算固定收入、地方預算固定收入以及中央和地方預算共享收入三種形態;第二階段是“財政收入再分配階段”，根據現行《預算法》第4、5、21條的規定，中央政府以稅收返還和轉移支付補助的形式進行再次分配，而地方政府則以部分財政收入上解的形式完成再分配，經過再次分配之后形成的預算收入才能被稱之為“中央政府預算收入”和“地方政府預算收入”?！?6〕劉明慧:《政府預算管理》，經濟科學出版社2004年版，第12－78頁。

分稅制實質上調整了《預算法》第19條第2款預算收入的相應規定，將大量的預算收入集中在中央政府手中，出現了“財權上移”現象，但中央與地方政府在預算支出事項上并未發生顯著變化。分稅制的推行并未相應調整現行《預算法》第19條第3款預算支出的規定。實際上，我國預算縱向權力結構是“強中央，弱地方”。

隨著分稅制不斷推進，“強中央，弱地方”的結構得以強化，地方政府財權和事權的不均衡發展，隨之而來的是地方預算收入與地方預算支出之間形成的巨大資金缺口。雖然分稅制關注的是中央政府和省級政府預算收支權力的分配格局，但按照現行《預算法》第2條規定的“五級預算體制”，財權與事權的不均衡會迅速傳遞到省級以下地方政府的財政收支，對縣鄉兩級預算收支影響尤其突出。造成此種局面的原因在于本該授予縣鄉兩級稅收收入的企業所得稅劃歸中央政府支配，另外，每一級政府有權決定下一級政府財政劃分辦法，省級政府自然會將“財權上移”的壓力轉嫁給下級地方政府，進而形成“財權和財力層層向上集中，事權和責任不斷向下轉移”效應。〔17〕周飛舟:《分稅制十年:制度及其影響》，載《中國社會科學》2006年第6期。事實上，中央轉移支付補助，稅收返還對于彌合肩負沉重事權的地方政府來說杯水車薪，反倒加劇了地方政府對中央再分配的依賴。

《預算法》設置諸多剛性約束，如第3條的“預算收支平衡原則”，第27、28條規定“中央地方禁止財政赤字，地方不得舉債”。中央政府對預算內收支的管理愈加的規范和嚴厲，而地方政府絞盡腦汁獲得預算外的收入。在此種情形下導致“軟預算約束”問題的出現，即下級政府的支出超過預算，而自己并不為其缺口負責，通常由上級政府事后追加補助或者通過舉債來填補。對于借債而言，下級政府相信自己沒有或只有部分償還責任，包袱最終還是由上級政府來背。軟預算約束的存在會鼓勵下級政府超額支出或者支出預算不合理從而缺乏效率。〔18〕Jonathan Rodden，Gunnar S．Eskeland，and Jennie Litvack，Fiscal Decentralization and the Challengeof Hard Budget Constraints，The MIT Press， 2003，pp．14 －15．可以說，分稅制和現行《預算法》的剛性約束，催生了一直游走于合法與非法之間的地方政府融資平臺。分稅制改革形成了預算縱向上“強中央、弱地方”的二元財政體制。預算縱向分權的目的在于明確中央與地方政府職責，明確各自在社會經濟發展的角色定位以便統籌協調。事實上，二元財政體制裹挾著《預算法》第28條的剛性約束，使預算法界定政府預算收支功能的發揮變得微乎其微，難免給人留下預算法成為中央壓制地方的制度性工具的不良印象。

(二)預算決策方式

預算制度作為一種自變量深刻地影響著預算參與者的動機、目的以及行為策略。事實上，在預算制度中，除了預算權力結構對預算參與者決策行為產生影響以外，預算責任分配，預算程序安排，具體預算規制的設置都不同程度地左右著預算參與者的決策行為。

按照預算權責統一的原則，與政府掌握的強大預算權相比，粗疏籠統的預算法律責任很難有效防止政府預算權的過度膨脹，人大預算責任非全程化也影響到預算決策方式的合理性。

預算程序安排以預算編制為核心。部門預算改革后，我國預算編制的基本流程基本形成“兩上兩下”格局。〔19〕財政部預算司編著:《中央部門預算編制指南(2014)》，中國財政經濟出版社2014年版，第3－12頁。具體而言，“一上”是指部門在收到財政部門編制預算的通知后，對部門明年的支出進行估計，然后報送財政部門?！耙幌隆笔侵肛斦块T收到各個部門的預算后，對各個部門的估算進行審查，根據今年的收入情況和去年預算的情況，給各個部門下達一個控制數，要求各個部門在控制數內重新編報部門預算，不過，由于除財政部門之外，還存在其他擁有資金分配權的部門，例如發展與改革委員會、科技部門、建設委員會等。〔20〕發展與改革委員會涉及基本建設支出的計劃和資金分配;經濟貿易委員會涉及國有企業技改資金分配;科技部涉及科技三項費的分配;國有資產監督管理委員會涉及國有資本經營預算分配;國務院機關事務管理局涉及行政單位的工資和經費預算。也就是說，除了財政部門這個核心預算機構之外，還有其他準預算機構。所以，財政部門下達控制數之前都要向各個部門了解他們從其他準預算機構那里獲得的資金總額。在下達控制數時，各個部門從其他準預算機構獲得的資金也被包括在財政下達的總控制數中。“二上”是指各個部門在財政部門下達的控制數內重新編制本部門的預算。財政部門審查各個部門的預算后，匯總編制政府預算。然后，報政府常務會議討論，財政部門根據政府常務會議的意見修改預算，然后報同級黨委審查。此后，財政部門將政府預算草案報人大常委會初審。最后，人大常委會初審后形成的政府預算在人大會議召開時提交大會審議通過。“二下”即是人大通過的預算由財政部門批復給各個部門，開始預算執行。

在“兩上兩下”的預算編制過程中，存在兩個比較特殊的部門，即“準預算機構”，例如發改委、國資委、科技部等。廣泛存在的“準預算部門”與財政部門之間就預算收入的分配展開激烈的爭奪，預算收入的分配涉及多個部門，由此產生了預算編制權、預算分配權的“碎片化”現象。無論是基于歷史職能延續還是現行法律規定而產生的“準預算部門”攪亂了預算編制權力的職責明晰，同時多頭分配預算資金造成了有限預算收入配置的低效，法律責任難以落實。在部門預算編制的真實世界里，各個政府部門之間的權力和責任尚未得到合理明晰的有效界分，預算資金的配置效率，合理程度也值得懷疑。另外，由于政府既是預算編制的主體又要負責預算執行，其在編制預算時容易有所保留，為預算執行提供方便。

在預算規則方面，我國預算編制過于粗糙，對預算收支分類科目、預算編制時間無明確規定;復式預算并沒有對核算資金進行分類，尚需進一步細化，并且預算執行隨意性較大。

(三)預算結果

預算結果在一定程度上反映出預算過程中預算參與者在權力結構、決策方式上激烈的博弈過程?！叭绻A算程序是合理的，那么其結果也是正確的”?！?1〕［美］艾倫·?？?《現代公共支出管理方法》，王衛星譯，經濟管理出版社2000年版，第178頁。通常情況下，預算改革者認為只要設計出精良的預算程序、規則體系，就必然能夠得到令人滿意的預算結果。

在過去幾十年中，聯合國，世界銀行、國際貨幣基金組織等國際機構一直都在幫助發展中國家改革他們的預算過程，以實現預期的預算結果。然而這些改革結果卻始終不怎么令人滿意。〔22〕［美］艾倫·?？?《現代公共支出管理方法》，王衛星譯，經濟管理出版社2000年版，第8頁。原因在于一系列預算改革的“組合拳”并未擊中原有預算體系的預算權力結構、預算決策方式等致命部位，而是僅對一些程序性規則加以修補。“如果預算過程中權力結構依舊，預算參與者的決策行為依舊，那么預算改革實際上就不可能真正地改變預算過程，則難免出現‘結果模式仍然和以前完全一樣的結果’”。〔23〕A．Wildavsky，The Politics of the Budgetary Reform，HarperCollins Publisher Inc，1988，p．411．

三、預算法現代化的追問——評2014年《預算法修正案》

《預算法修正案》(下文簡稱新《預算法》)條文共計100條，改動條文共82處，其中新增條文28條及3款內容，刪除5個原有條文和1款內容。此次新《預算法》調整幅度較大，小到條文順序、文字表達，大到條文增刪。新《預算法》一方面強化人大預算監督權力、政府決策方式上發生了可喜的變化，實現預算由“政府管理的工具”向“管理政府的工具”轉變，對于推進政府預算規范化，強化預算法律約束無疑是至關重要的，但同時，新《預算法》并未就預算橫向、縱向權力結構以及預算決策方式所存在的問題進行徹底的“清算”，還存在尚待進一步解決的遺留問題。

(一)預算權力結構的改變:新《預算法》完不成的任務

預算背后有著非同尋常的權力結構。如果人民代表確實能夠代表人民意志和利益，能夠將人民對人民代表、政府以及執政黨的監督落到實處，預算將變成中國各種政治力量博弈的法律平臺?！白h會至上”在預算法律平臺中是一不容置疑的原則，政府應當接受來自人大的約束與限制。

1．議會并未至上:人大預算權仍是“橡皮圖章”。新《預算法》就預算橫向權力結構的調整與規范在“議會至上”與“政府主導”兩者之間搖擺不定，即新《預算法》并未對人大與政府在預算橫向權力結構中的地位、關系方面進行明確的界分。新《預算法》一方面增加第22條賦予人大財政經濟委員會對預算草案、預算調整初步方案和預算決算草案的初步審查權以及第24條第3款鄉鎮級預算草案、預算調整方案、決算草案有鄉級人大審查和批準的權力，新增加第48條和49條將細化人大審查權;另一方面，新《預算法》存在二十幾處授權性法律條款，〔24〕粗略統計新《預算法》中的授權條款多達23條，占據新《預算法》條文數量的四分之一。其中這些授權性條款，有合理性授權條款，如第98條授權國務院制定實施條例，第99條授權民族自治地方管理;大部分授權并不具有合理性，出現預算法立法內部的矛盾，有的甚至違背現行《憲法》、《立法法》的，如第56條“財政專戶的設立”造成預算外資金的出現，與新《預算法》第4條之規定顯然有著不相容的矛盾。新《預算法》對政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障基金預算三項數額巨大的預算在第9、10、11條僅有收支的原則性規定，第28條規定其預算收支范圍，按照法律、行政法規和國務院的規定執行，實質上將上述三種預算權力以授權立法的形式賦予了政府。如果不對這三項數額極大的預算進行控制，預算的完整性將成為一種空話，背離了新《預算法》第4條所提出的“全口徑”政府預算原則。另外，新《預算法》第58條第2款規定，特定事項按照國務院的規定實行權責發生制的有關規定情況，應當向本級人民代表大會常務委員會報告，然而何為特定事項的具體內容卻不得而知。

新《預算法》通過對人大形式上賦權來扭轉我國預算法治結構中權力配置不均衡的局面，但是占據條文數量四分之一的授權性條款成為政府獲得實質性預算權力的通道。實質性授權條款抵銷了形式上賦權條款的立法效能，預算法治過程中并未實現“議會至上”。政治影響力有限的人大在預算過程中難以具備絕對的話語權，這是我國人民代表大會政治體制存在的缺陷與不足。〔25〕蔡定劍:《論人民代表大會制度的改革和完善》，載《政法論壇》2004年第6期。其實，與其形式上給人大賦權，倒不如給人大以實質性權力，使權力結構的“天平”向立法機關傾斜。預算修正權便是一項重量級的權力，但遺憾的是新《預算法》并未對此進行明確規定。現實預算實踐中，人大對于預算草案只能在完全通過與整體否決兩者之間進行艱難選擇，最終的結果總是以整體通過而告終。如果賦予人大預算修正權就可以完全避免出現不合格預算被審議通過的尷尬局面。賦予人大預算修正權并不是《預算法》所能完全解決的，只有通過對預算法的上位法《憲法》以及《人大組織法》的相關條文進行修改方能完成。

2．政府間縱向財政管理體制:預算法無法承載的功能。預算法是對分稅制的法律確認。2012年《預算法修正案(二)》第12條規定中央與地方分稅制財政管理的具體辦法由國務院規定，報全國人大常委會備案，〔26〕2012年《預算法修正案(二)》第12條:“各級政府之間應當建立財力保障與支出責任相匹配的財政管理。國家實行中央和地方分稅制財政管理體制，具體辦法由國務院規定，并報全國人民代表大會常務委員會備案。地方各級政府之間的財政管理體制，由各省、自治區、直轄市或者授權的下級政府按照國務院的規定制定，報本級人民代表大會常務委員會備案?！蹦康氖拐鲗Ш涂刂曝斦w制管理權力。這遭到學界的質疑與批評，大致上認為與《立法法》第8、9、10條相違背。中央政府和地方政府之間的財政管理體制安排，已經超出了預算法的功能界限。畢竟預算法的修改不能完全等同于國家預算體制改革，無論預算法背后隱藏著再多的權力的博弈，它本質上還是一部注重預算程序規則的程序法。令人興奮的是，此次新《預算法》第35條一改現行《預算法》第28條所明確的禁止地方政府發債的剛性約束，對地方政府舉債開閘放水，提供有效債務融資制度供給，更是平衡地方政府財權與支出責任的有效途徑。

現代預算必須在一套界定明確的財政規則下運作，這是保障財政紀律和可持續性的底線。新《預算法》在這方面表現積極，體現在債務資金用途以及債務限額管理上。但在稅收、財政赤字、支出和貸款等方面，財政規則依然缺失。因此，理論上中央和地方政府可以繼續不受“封頂”地拿錢和花錢，從而成為事實上的無限政府。

(二)預算決策方式的改變:對預算參與者的影響

新《預算法》在改變預算決策方式方面的影響仍然是有限的，準預算機構的廣泛存在，預算責任不是完全覆蓋預算整個流程，這些都制約著預算決策方式的改變。

1．準預算部門未做調整:預算“碎片化”。新《預算法》未對我國準預算部門進行調整。無論基于歷史職能延續還是現行法律規定而產生的“準預算部門”攪亂了預算編制權力的職責劃分，同時多頭分配預算資金造成有限預算收入配置的低效，法律責任難以落實。

可以從政府內部建立集中行政控制的維度，解決“預算碎片化”問題，需要將預算權逐步集中到財政部門或者專門負責預算編制的核心預算機構，這將改變政府內部部門間的權力結構，調整部門間利益，將面臨很大的阻力。為了遏制“法定支出”對于《預算法》實施的負面影響，可以從預算法律條文的具體設定入手，首先應當明確《預算法》才是政府財務法案。例如，《中國教育改革發展綱要》以及《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》等國家關注的階段性政策，僅是為政府預算提供合理性的要件，并不是政府制定預算草案所必須參照的法律性規范。新《預算法》本應該增加“如果相關法律或者政策的撥款與本法相沖突，以《預算法》為準”的條款。遺憾的是，新《預算法》對此問題并沒有進行正面的回應，這也折射出新《預算法》在調整政府內部部門的地位和功能問題懸而未決。

2．人大預算法律責任缺失:預算責任非全程化。預算法定原則蘊含著多層意思，其中最重要的一項是預算的形成及其運作過程受到法律約束，即預算的要素法定、程序法定、責任法定?！?7〕陳治:《邁向實質意義的預算法定》，載《政法論壇》2014年第2期。預算責任應是一種對不當預算行為或預算決策的審查、撤銷以及糾正等，同時對決策失誤者和不當行為者進行懲罰，從而使減損的公共利益得到復歸，并消除預算過程中的潛藏威脅。〔28〕朱大旗:《邁向公共財政:〈預算法修正案(二次審議稿)〉之評議》，載《中國法學》2013第5期。預算責任應當涵蓋預算全過程，包括預、決算的編制、審查、批準、監督以及預算的執行和調整。新《預算法》第92條到95條圍繞的焦點議題是政府預算的內部監督和管理，預算法規制的重點在于政府違法預算行為。但預算并不是政府單獨可以完成的，對人大預算權力有效規制也是預算法不可回避的重要議題，是預算法定原則的基本要求，更是預算責任全程化的題中之義。新《預算法》第十章并未將預算責任擴展到人大為核心的立法機關，人大預算責任的缺失與預算法定原則的基本要求相背離。另外，新《預算法》所規定的法律責任形態具有明顯單一化的趨勢，行政處分責任形態遏制預算違法行為的效能備受質疑。由于我國預算司法救濟途徑并不完善，缺乏其他法律責任，單一的行政責任難以應對，使預算法定原則設定的法律框架成為擺設。

預算責任機制的有效構建既要落實行政責任以加強政府內部預算行為的有效規制，也要對人大立法機關的預算責任進行追究，新《預算法》并未對此進行有效回應。為了有效遏制預算違法行為，構建完善的預算法律責任體系，除了新《預算法》所規定的行政責任、刑事責任之外，還應當適當引入多元化的預算責任，有必要根據預算參與主體、預算行為以及預算程序的內在特點，綜合政治責任、經濟賠償責任等有效形式，加重預算參與者的預算責任負擔，即預算違法行為主體應當承擔相應的政治責任和經濟賠償責任，同時要強調預算違法行為的可訴性，構建相應的預算訴訟機制來實現預算法律責任?！?9〕蔣悟真:《中國預算法實現的現實路徑》，載《中國社會科學》2014年第9期。

(三)預算結果的改變:對可預期未來的謹慎樂觀

此次《預算法》的修訂共涉及82處，修法力度的確很大，但是絕大多數條文的修改集中在“管理性修改”，觸及權力結構和決策方式的“治理性修改”，則復雜而矛盾，例如試圖通過形式賦權的方式扭轉預算橫向權力結構失衡，但是過多的授權性立法卻沖淡了這一立法意圖。新《預算法》選擇了一條漸進的法律修改路徑，在不實質觸動預算權力結構和責任分配格局的前提下，將目光聚焦在管理細節的修改之上。

新《預算法》的實施對于預算違法行為的“頑固疾病”是一劑良方，能有效阻遏預算違法行為的發生，對于建立全面規范、透明公開的預算制度具有基礎性的效用。“如果到最后結果模式仍然和以前完全一樣，那么對預算機器打主意是毫無意義的”?！?0〕馬駿:《中國預算改革的政治學:成就與困惑》，載《中山大學學報》2007年第3期。新《預算法》著墨集中在“管理性修改”，對“治理性修改”的糾結與矛盾，對預算結果帶來的可預測未來可以保持謹慎的樂觀。

四、結論

中共中央在《決定》中提出“讓權力在陽光下運行，把權力關進制度籠子的根本之策”。預算背后所隱藏的權力結構是預算法改革的重點和難點，如果預算法的修改脫離了預算權力結構則只不過是對國家“預算機器”的表面修補。事實上，由于我國《憲法》預算基本規則以及預算權力結構的缺失，致使預算法修改中承載了太多難以完成的法治難題?！邦A算與政治體制非常復雜地聯系在一起，影響預算最顯著的方式是引入根本性的政治變化，如果不能同時影響政治過程，是不可能在預算過程上進行重大變化的”?！?1〕A．Wildavsky，The Politics of the Budgetary Reform，Harper Collins Publisher Inc，1988，p．413．此次新《預算法》在預算權力結構、預算決策方式的有限突破，對可預期未來的預算結果只能抱謹慎樂觀的態度。邁向現代化的預算法，需要財稅法領域乃至憲法領域等其他法律領域的配合與協調。