績效導向預算改革研究述評

白曉榮

[摘 要] 自20世紀70年代西方開展政府體制改革以來，將績效管理理念引入了預算管理過程?？冃蝾A算在提高政府效率、實現資源優化配置、提高資金使用效益等方面發揮了積極作用。國外進行了大量的理論研究與實踐探索，但我國在績效信息融入預算過程方面的理論及實踐尚較落后。

[關鍵詞] 績效導向；預算改革；綜述

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2015 . 05. 003

[中圖分類號] F810.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2015）05- 0007- 03

從20世紀70年代末、80年代初以來，西方開展的政府體制改革，其最實質內容就是提高政府行政效率，引入結果導向的績效管理理念，建立以政府公共支出績效評價為基礎的績效預算制度。

1 國外研究綜述

1.1 20世紀70年代以前的研究——舊績效預算階段

績效預算，無論是作為預算管理制度的具體方法，還是作為一種預算組織形式，最早起源于美國。

1949年，胡佛委員會（原名為政府行政組織委員會）在其《預算與會計報告》中指出：聯邦政府的整個預算觀念應當更新，采取以功能、活動和項目為基礎的預算，在預算編制過程中融入績效信息，注重成本的測量和工作量的估計，即采用“績效預算”（Performance Budget，PB），這就是早期的績效預算。但由于那時對某些部門的支出項目難以進行評估和成本—收益分析，所以績效預算在當時沒有得到普遍推廣和運用。

20世紀50年代開始，各種版本的績效導向預算被開發出來，大體上經歷了3個階段：艾倫·希克（Schick，1966）在其經典文章“通向計劃項目預算之路”中討論了：“隨著時間的流逝，預算的重心從控制轉向管理，即20世紀50年代的規劃預算（program budgeting，PB）；再過渡到計劃，即20世紀60年代的規劃—項目—預算（即planning–programming-budgeting system，PPBS）；為使預算程序“合理化”而進行的努力一直持續到20世紀70年代，即20世紀70年代的零基預算（zero-base budget，ZBB）?！彪m然這些預算組織形式預算不斷地促進了政府預算活動更加合理化，持續改進了政府預算活動的效率，但它們的作用機制更多的還是體現在預算活動的程序管理方面。至于對預算活動的績效管理實踐，則或是處于無可奈何狀態，或是處于積極探索狀態。雖然這幾次探索最后都歸于失敗，但為后期實施的新績效預算改革奠定了基礎，積累了寶貴的經驗。

1.2 20世紀80年代以來的研究——新績效預算階段

20世紀80年代初以來，為了擺脫財政困境、提高政府效率，應對全球化、信息化帶來的挑戰，西方國家紛紛開展了政府改革。美國里根政府就曾任命專門委員會審查政府在公共供給方面的績效，并將私營企業的管理方法和技術運用到公共部門。被人們稱之為追求“三E”（Economy，Efficiency and Effectiveness）的改革，是以提高政府行政管理效率，特別是預算資源的配置效率，包括“總量配置效率” （aggregate allocation efficient）、“配置效率”（allocation efficiency）、“技術效率”（echnical efficiency）和提高公共管理水平及公共服務質量為特征的“新公共管理”（New public Management，NPM）。健全良好的政府預算制度是實現這3種效率的關鍵，因此，OECD各國先后實行了以產出和成果為導向的預算制度改革。

20世紀90年代，美國在“政府再造”運動中，努力在政府管理領域引進更多的績效信息，1993年《政府績效和結果法案》（GPRA）公布后，聯邦政府致力于在預算和管理中增加績效信息的使用。Philip G.Joyce（1993）認為績效評價想要達到所預想的結果，不是那么容易做到的。人們對評價政府績效的擔心，暗含了人們對其評價方法正確與否的關注。如果使用錯誤的方式，其最終結果可能比根本沒強調績效評價更差[1]。Cheryle A.Broom（1995）研究了佛羅里達州、明尼蘇達州、俄勒岡州、得克薩斯州以及弗吉尼亞州這5個州的總結得出，將績效信息納入預算并不意味著改變預算決策制定的方法。不過她認為發展基于使命、目標的績效測量方法也算是組織的進步。因此，即便績效信息并未被直接用于項目撥款的決策，人們也已經形成關注績效的習慣，有助于績效政府的形成。[2]

國外對績效導向預算的研究主要有下幾個方面：①對績效、績效導向預算的界定。英國財政部認為績效是一項特定目的、任務或功能所取得的成就。包括經濟性、效率性和有效性等3個方面。美國總統預算辦公室對績效預算的定義是“績效預算是為了達到目標請求撥款，首先要擬定計劃，確定需要花費多少錢，還要確定可量化的指標，衡量計劃完成的效果如何?！盵3] ②對衡量績效如何——即對績效評價的研究。20世紀60年代開始，西方國家開始對財政支出進行評價，最早只針對項目支出。到了20世紀八九十年代，各國越來越重視對財政資金的評價。Allen（1997）提議將效率作為衡量公共服務質量的重要指標。他認為，監督和測評對于真正好的公共服務是不可或缺的。僅僅有好的意圖可能會使人誤入迷途，但政府進行效率評估能夠“極大地增強那種對同時代人來說可持續的價值”。Behn （2003） 把績效評價的目的分為8類，認為績效評價是控制和激勵以達到績效的有效手段[4]。Berman和Wang（2000）認為績效評價可以針對結果和質量，也可以針對工作任務[5]。Julnes和Holzer（2001）、Behn（2003）、Sean（2006）等學者都對績效評價類型進行了研究，由于計劃項目不同，還要考慮績效評價與組織特征的匹配。他們的研究對績效導向的預算改革有很大意義。③注重績效信息的使用，采取實證研究的方法，研究績效導向預算的實施效果及對結果的使用程度。PART（項目評估分級工具）是一種新型的用于預算項目績效評價的技術（工具），也是近年來績效預算發展的新提法，PART的主要目的是將預算決策與績效信息連結在一起。GAO （2004）、Olsen & Levy （2004）、Gilmour & Lewis （2006） 分析美國2004財年預算中的績效評價數據，發現美國的績效評價結果對執行的預算變化有統計上的顯著影響。Gilmour & Lewis（2006），在他們后來的研究中，分析了美國績效評價數據對2005財年預算的影響，得出了相同的結論， 通過對2006財年的績效評價結果的分析，發現可以通過分析績效評價結果與立法預算增減之間的相關性， 來分析國會使用PART的研究成果。Frisco & Stalebrink（2008） 調查了近7 000名國會委員的報告，重點是隨著時間的推移委員會成員是否在預算審議中使用績效評價的信息。他們的結論是，績效評價信息很少用于預算決定的立法。Heinrich （2011）研究了2002-2007財政年度美國衛生和人類服務部管理的95個項目的績效評價過程，并聲稱，國會沒有在制定預算決策中使用績效信息。與此相反，Blanchard （2008）認為國會在制定預算決策中使用了績效信息。④績效導向預算在運用過程中面臨的困境。Frank A.Schimidtlein（1999）、Dong Sung Kong（2005）等學者從不同角度分析了績效導向預算所面臨的制度難題。這些制度約束基本上涵蓋了法律、制度、觀念、技術等層面的因素。為績效導向的預算改革指明了方向。endprint

綜上所述，當前西方發達國家的研究趨勢主要表現為：通過重視預測性評估，增添項目績效評估新的元素來不斷挖掘績效評估的潛能；通過完善權責發生制，強調預算責任與責任評估結合，推出承諾控制以增強績效預算的執行能力；通過完善績效戰略、績效信息和績效審計，與績效管理系統工程構成聯動作用。實踐證明，預算資源分配以績效為基礎是最合理的配置方法，在預算過程中充分考慮績效評價信息也是不證自明的。OECD國家在將兩者相聯系的改革方面付出了半個多世紀的努力。

2 國內研究綜述

20世紀90年代以來，我國開始對績效導向的預算理論及實踐進行研究，國內學者一方面借鑒國外的先進經驗，另一方面對國內各省市縣試點情況進行分析。主要可以歸納為以下4個方面。

2.1 國外相關理論的介紹及借鑒

陳穗紅（2001）較早地研究了國外績效導向預算的實踐情況，并對我國如何開展績效導向預算，提出了相關政策建議[6]。范柏乃 等（2005）介紹了澳大利亞政府服務績效評估指標體系的設計思路、評估指標體系等[7]。賈康（2005）、成麗英（2005）研究了新西蘭績效預算的實踐進展。張志超（2006）分析研究了美國績效預算的法律依據、管理模式、管理過程及內部控制制度，通過研究美國的經驗介紹，分析了我國政府預算績效管理的途徑。財政部國際司（2013）分析了意大利績效預算改革對我國預算績效管理工作的啟示[8]。

2.2 我國實施績效預算面臨的問題及挑戰

10年來，中國績效改革模式共形成了以事后績效評價來改善財政資金使用效果、從人為分錢到制度分錢、以績效預算促進民主理財3種模式。在地方政府那里取得了很大的成功，但是，目前中國的績效預算改革距離真正意義上的績效預算還有很大的差距。隨著改革的深入，下一步的績效導向預算改革將面臨更加嚴峻的挑戰。劉繼東（2009）通過分析我國典型地區（廣東省南海區、上海市浦東新區、閔行區等）的績效改革實踐，認為導向的預算改革還存在績效評價的有效性和準確性問題、專家專業能力的整合及預算決策中的激勵機制等亟待解決的問題[9]。王雍君（2008）認為在中國，雖然預算改革的具體目標是多元的，不僅要強調“合規性”控制，而且還要強調“績效”，但目前預算改革的局限性在于強化合規性控制和建立“預算與政策的聯結機制”方面較弱，也表明目前的預算準備過程依然十分薄弱和松散。如何將良好的政府治理理念融入預算過程，再將績效信息融入預算資源分配是改革者面臨的主要挑戰，使預算成為政府治理的有力工具，尤其要完善受托責任、透明度、參與和預見性，使其構成良好治理的“四大支柱”[10]。牛美麗（2012）總結了績效預算改革的成果，主要有：①有效抑制了部門的支出需求；②提高了資金分配效率；③預算更加透明，預算溝通得到改善；④績效意識增強，項目管理得到改善；⑤更好地落實政策意圖；⑥加強了預算監督等。但目前我國的績效預算改革離真正的績效預算管理還有很大的差距，隨著改革的深入，暴露出許多深層次的問題：①確保評價工作本身的績效較難；②很難建立有效的激勵機制促進績效；③預算權力結構難以調整；④與政策過程銜接很難做到位；⑤預算改革與會計制度改革難以銜接等[11]。

2.3 對績效評價的研究

與國外相比，我國績效評價工作起步較晚，但從項目支出評價到對財政支出的總體評價，從制定相關法律規范到指標體系如何構建及績效評價的方法方面，都進行了深入的研究和探索。陳文學（2003）、盧靜（2005）認為，財政支出績效評價具有多層次性的特點，主要包括4方面：即綜合績效評價，部門績效評價，單位績效評價，項目績效評價等。岳海洋 等（2006）、楊文明 等（2007）認為我國財政支出績效評價還存在很多問題，如績效評價法制建設落后，評價指標設計存在信息不足，評價結果沒有與預算過程掛鉤等。鄧毅（2011）認為績效評價指標設計得科學與否，關系到評價結果的科學性，是進行績效導向預算改革要解決的關鍵問題。在設計績效評價指標時，要在合理運用成本—效益理念的基礎上，除了關注結果信息之外，還要處理好指標與環境的關系，以及績效與責任的關系。

2.4 對績效信息的研究

績效信息是績效評價的基礎，可以用于政府的戰略規劃，還可以用在預算過程、標桿、公眾調查、項目和績效監督、績效審計等方面[12]。將會強（2005）認為要實現產出、效果為基礎的預算，需要較高的信息條件，績效信息的采集、儲備、運用是績效導向預算改革的基礎[13]。而績效信息的使用者和提供者經常是不一致的，這就會存在信息不對稱，為避免績效信息失真，應加大對不誠實信息的處罰力度，提高信息使用者的業務素質和能力水平，建立完備的政府績效信息采集系統，并從根源上改革現行的目標責任制和領導干部考核方式，只有這樣才能保證政府績效評價獲取績效信息真實性，才能使績效評價結果更加真實地反映信息提供者的績效水平[14]。要獲取更準確可靠的績效信息，需要政府定期公開預算方面的信息（保密除外），盛明科、楊玉蘭（2012）認為政府信息公開的途徑主要有3個：①要我國政府績效信息公開方面的法制建設較落后。要在國家的調控和指導下，完善制度建設，對于哪些信息應該公開，哪些信息不予公開，法律方面要有明確的規定。②績效信息屬于公共資源的組成部分，要建立績效信息資源共享的機制。例如，可以建立專門的信息資源管理網站，把政府各方面可以公開的信息進行整合，尤其是預算信息，使公民可以通過網絡途徑了解到所需的政府績效信息；為了擴大信息的覆蓋面，還可以通過廣播、電視、報紙和政務微博等渠道，提高政府績效信息獲取的效率；③除了政府部門加強信息建設外，還可以借助社會力量。隨著政府績效評價的廣泛開展，政府績效信息也被用于政府預算的制定與管理控制上。預算的使用和控制情況是政府績效信息很重要的構成部分[15]。馬媛、卓越（2013）認為績效預算中影響績效信息使用質量的主要因素有預算參與主體之間信息是否對稱、績效信息傳播效率、績效信息傳遞手段，由于財政支出的性質多樣，指標體系設計的復雜性較高，如設計不科學會直接影響績效信息的使用質量；目前績效理念還沒有貫徹到預算管理的全過程中，預算執行難免存在僵化、松弛現象，也會對績效信息有一定負面影響；績效預算報告是績效信息的載體，其完整性和透明度也是影響績效信息使用的重要因素[16]。應采取制定績效評價專門框架、預算方法的精細化、科學地制定績效評價指標、改進績效信息傳遞和公開的手段等方式提高績效預算中績效信息質量。endprint

3 述 評

主流文獻雖然大量探討了績效預算問題，但對預算過程的各個階段，特別是前期的準備階段（包括預算編制）——如何應用績效信息驅動績效的討論仍不充分，也很少被關注。相關的機制和方法究竟是解決什么問題，在很大程度上被忽視了。研究不充分還表現在：地方政府在預算過程中嘗試應用績效信息驅動績效的努力，遇到了哪些主要困難和障礙？積累了怎樣的經驗與教訓？

從上述國內外研究現狀可見，績效導向預算及績效評價的理論研究取得了很大進步，對績效導向預算的實踐起到了很好的指導和促進作用，但尚存在以下不足：

（1）雖然學術界對績效預算的相關研究很多，但對如何采集績效信息，并將其應用于預算管理的全過程，以使績效評價更具參考意義，使評價結果更好地用于下一階段政府支出方面研究較少。

（2）在實踐研究方面，針對經濟發達省市的研究較多，而對少數民族地區的研究相對較少，少數民族地區由于其特殊的地理位置和財政經濟情況，更需要加強財政資金的使用效率。

（3）績效導向的預算改革是一項系統工程，既涉及到公共管理、政治學、經濟學、會計學等很多學科的內容，還涉及到政府治理的很多方面，現有文獻的研究視角單一，缺乏對績效預算的全面把握。

（4）國外在績效信息的應用以及績效評價結果的應用方面研究較深入，但受經濟政治環境的影響，我國目前對國外的理論應用不足。

預算過程的各個階段應用績效信息驅動績效程序、機制和方法，要著重解釋“預算”的焦點在于依次循環的過程，簡要描述預算準備、審查、執行與評估階段的目標和任務，還要表明預算準備在預算過程中包含了最重要的公共決策程序與機制，所以績效信息融入預算過程，關鍵在于前期的準備階段的基礎工作要到位。

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