論社會治安防控的社會化和市場化*

□陳 波

(華東政法大學，上海 200042)

社會治安防控涉及社會的方方面面。其影響因素不僅呈現出多元化的特點，而且處于一種動態變動中，這些終會再次反映到社會治安防控中。按照系統論的觀點，事物具有系統性，構成事物的要素發生變化，必然會導致事物發生變化。社會治安防控的要素與社會治安防控模式具有相關性，前者的流變必然需要后者進行調整。

誠然，隨著社會的發展，社會治安防控模式已經發生了翻天覆地的變化。究其原因，是因為社會治安防控的各要素發生了變化。經濟的發展必然要高度依賴人財物和信息的流動，但這種流動也給社會治安防控帶來不利的因素。例如，人口大規模流動使得傳統的依賴戶籍管理人口的做法難以奏效；信息網絡技術的發展在為信息傳播帶來便利的同時，也為違法犯罪提供了新的途徑。犯罪分子無需“身臨其境”就能實現遠程犯罪，虛擬空間也成為社會治安隱患之一，由互聯網虛假信息傳播引發的社會治安事件也層出不窮；法治的進步，勢必對社會治安防控的合法性要求有所提升，這使得傳統的社會治安防控手段難以奏效，倒逼政府在法治框架內尋求社會治安防控的有效路徑；社會組織發展迅速，以往的“大政府、小社會”的格局正在變化，目前的民間保安力量也逐步參與到了社會治安防控的工作中，政府購買服務是大勢所趨。

除了上述問題和現象外，我國還面臨著反恐、維護社會穩定、經濟轉型等更加深層次的問題，都對社會治安防控工作有著或多或少的影響。社會治安防控模式應當靈活多變，緊跟社會發展，不斷創新。特別是在面對具體問題時，理應滿足社會化和市場化的要求。

一、運動式執法的式微

中國特殊的歷史背景導致社會控制的方式和方法具有極強的政治性。新中國成立后的前30年，形成了“革命法治”的指導思想。在指導思想上依然延續非常態和非規范的運動式治理模式，側重從社會運動和個體的內在機制出發，實現對社會結構本身的“深度”改造……①這種指導思想在社會治安防控的理念中也有所體現，主要表現為運動式執法和群眾路線。

無論是運動式執法，還是群眾路線中的社會治安防控，都是在政府主導下的運作方式。盡管這些做法在實踐中還繼續發揮作用，但也面臨困境，需要轉型。

（一）對運動式執法的路徑依賴。毋庸置疑，在特定的歷史時期內，依靠運動式打擊犯罪可以起到一定的效果。1978年的《公安部關于第三次全國治安工作會議紀要》被中共中央批轉，中央在“按語”中指出，“中央同意《公安部關于第三次全國治安工作會議紀要》，搞好社會治安，是國家實現‘四個現代化’必不可少的一個條件。各級黨委必須加強對治安工作的領導，統籌解決危害社會治安的問題”。②這表明我國提出了“搞好社會治安”的目標，將打擊犯罪作為維護社會治安的重點，但卻認為打擊犯罪就是維護社會治安的全部內容，忽視了社會治安防控的理念。到了1982年1月，中共中央發出《關于加強政法工作的指示》，要求全黨動手，認真落實“綜合治理”的方針，務使社會風氣、社會治安在年內有明顯的好轉。③就這樣，粗淺的“綜合治理”概念進入了中央文件中，但是隨后的一年，即1983年，全國就開展了嚴打運動。

1983年8月，中共中央發出《關于嚴厲打擊刑事犯罪活動的決定》（以下簡稱“《決定》”）。《決定》指出，“嚴厲打擊刑事犯罪活動，是政治領域中一場嚴重的敵我斗爭。為迅速扭轉社會治安不正常的狀況，必須對刑事犯罪分子予以堅決打擊”。④由此可見，嚴打背后有其政治邏輯，將社會治安工作政治化，由此產生運動式執法也不足為奇了。

嚴打的開展，也標志著運動式執法登峰造極。改革開放以來，我國已經開展了三次全國范圍內的嚴打。分別是1983年嚴打、1996年嚴打和2001年嚴打。除了全國性的嚴打之外，還有“打黑除惡”、“打擊人販子、解救被拐賣婦女兒童”等專項斗爭。筆者在調研時發現，地方性的專項行動也層出不窮。例如，上海市公安局在2015年就部署了“平安上?！贝杭緦ｍ椥袆?。這說明雖然沒有進行嚴打，但是運動式執法仍處于一種持續狀態，并且已經在公安司法機關形成了運動式執法的思維。

時至今日，政府已經對運動式執法形成了路徑依賴。對于運動式執法的問題，學術界也已經進行了質疑和批駁。不過，運動式執法在實踐中發揮了臨時性的作用。目前的社會中，階段性的整治活動就是運動式執法的變體，政府必須依靠“專項行動”才能暫時解決問題。例如，某地發生火災之后，該地對于火災隱患的檢查和防控就成為了政府部門工作的重中之重，甚至連公安派出所的社區民警，也將預防火災作為日常首要工作。

（二）運動式執法的短效性。運動式執法雖然能夠帶來一時的效果，但是在社會治安防控工作中，很難形成長效。更為突出的問題是，運動式執法很難持續，特別是隨著上層領導的更換之后，具體做法就會有所改變。除非政府能夠一直保持運動式執法時期的高壓態勢，否則一旦運動式執法結束，就會帶來大幅度的犯罪率回升反彈。以1983年嚴打為例，1983年全國刑事案件立案數為61 萬，隨著嚴打的開展，一直到1987年刑事案件的立案數都保持在60 萬以下，但是到了1988年，全國刑事案件立案數迅速上升至82.8 萬起，1989年更是增至197.2 萬起。（見圖一）隨著時間的推移，運動式執法的短效性和高反彈的弊端逐漸體現，這使得人們對其態度有所轉變。譬如，社會管理綜合治理理念的提出，實際上就是對于運動式執法的逐步摒棄。

圖1 1981-2006年全國刑事案件立案數（萬件）

（三）社會治理的新要求。正如德國著名刑法學家李斯特所言：“最好的社會政策就是最好的刑事政策。”社會治安防控有賴于社會政策的實施，而不是效能短暫的運動式執法。社會管理綜合治理等理念的興起，也說明國家在政策層面上逐步摒棄了運動式執法，以綜合治理取而代之。因此，在社會治安防控工作中，需要好好貫徹這一點。

黨的十八屆三中全會作出了創新社會治理體制、全面推進平安中國建設等重大戰略部署，明確指出要“創新立體化社會治安防控體系，依法嚴密防范和懲治各類違法犯罪活動”。這也標志著在中央層面轉變了社會治安防控工作的政策。

二、群眾路線語境中社會治安防控的困境

（一）社會治安防控主體含混不清。對于社會治安防控主體有著不同認識。但是，無論是哪一種認識都呈現出“政府參與有余，社會參與不足”的特征。有人認為，公安機關是社會治安防控的主體。也有人認為，政府和黨委是社會治安防控的主體。對社會治安防控主體的模糊認識，難免會導致實踐中出現困境。譬如，社會治安防控工作在具體實施過程中，可能會遇到由電力、衛生、環境等引起的社會治安事件，但這類影響社會治安的問題，僅僅依靠公安機關是無法解決的。如果僅將社會治安防控工作的主體界定為公安機關，而公安機關的職權和業務范圍又不包含這些工作，那么遇到的這些實際問題就無法解決，社會治安防控的成效也可想而知。

社會治安問題產生的原因十分復雜，有些問題并不在公權力機關的管轄范圍內，需要用民間力量加以解決。群眾路線是社會治安防控工作的指導原則之一，而在基層部門也已經形成了具體的工作機制。在調研中，筆者發現“警力有限、民力無窮”這句話已經成為公安民警的口頭禪。在街道、鄉鎮、居委會、村委會等基層組織的發動下和專門機關的指導下，各級企事業單位已經形成了組織群眾維護社會秩序、預防和治理犯罪的專門工作機制和組織形式。由于社會治安防控主體本身含混不清，在群防群治中動員群眾很難有針對性，容易造成多頭管理、各自為政的情形。譬如，公安機關需要借助街道、居委會等部門的幫助，才能動員群眾。

（二）公眾參與社會治安防控成效不足。在市場經濟發展的大背景下，社會治安防控工作中的群眾路線和群防群治應當賦予新的內涵。目前，社會治安防控工作的社會化已經取得了一些成效，主要表現為社會保安力量已經參與到社會治安防控當中。特別是在社會重大的活動和公眾活動的項目中，群眾路線的精髓發揮到了極致。譬如，在2010年上海世博會期間，世博志愿者們的參與對于維護社會秩序起到了不可忽視的作用。即便是在平時，社區中的許多平安志愿者在社會治安防控中也發揮了一定的作用。社區志愿者是以其“志愿性”參與到社會治安防控中的，這也決定了能真正參與其中的人群只能是社區里面的一些離退休人員，所以，社會治安防控在整體防控力量的力度上很難保證。如何讓社會治安防控力量中的群眾力量不斷有所增強，就成為了工作中的重點和難點。

實際上，在政策層面，政府早已經意識到公共服務無法涵蓋社會的各個方面，需要社會力量加以補充，但是社會力量的參與程度又是面臨的一大問題。具體到社會治安防控工作中，主要表現為民眾參與社會治安的成效不足。2013年，筆者在公安機關對社會治安防控工作，尤其是社會治安的群眾參與問題進行了調研。共有325 位民警接受了問卷調查，回收有效問卷324 份，調研的結果也符合預期。只有不到60%的民警認為民眾參與社會治安防控的效果較大或者非常大。與此相對應的是，有33%的民警認為民眾參與社會治安防控工作的效果一般。這也意味著，超過40%的警察對于民眾參與社會治安防控的成效是持質疑態度的。（見圖2）

圖2 民警認為組織民眾參與社會治安防控工作的成效

（三）市場化的專業組織嶄露頭角。如果要實現社會治安防控，必然要加大投入，特別是對政府部門無法顧及的方方面面，都需要政府購買服務。譬如說，筆者在調研過程中發現保安配備齊全的小區很少發生治安事件，在人防、物防和技防方面都取得了突出的效果。但這些小區一般都是高檔的物業群，其安保投入是傳統小區無法比擬的。他們的保安人員無疑都是市場化的專業組織，更能夠在社會治安防控中發揮作用。

市場化的物業公司、小區保安專門負責高檔小區的治安防控工作。特別是一些新建小區和別墅區，基本上沒有平安志愿者，帶來的社會治安的效果也十分明顯。筆者在調研時發現，上海市長寧區的幾個高檔住宅小區，常年的治安事件發案數都在5件以內，其中一個高檔別墅區，已經連續多年沒有發生過治安案件。而在相似地段的某農民拆遷小區，由于物業費短缺，正常的物業服務已經無法維持，小區的物業管理難以為繼，社會治安防控的投入更是難以持續，因而該小區的社會治安問題十分突出。其中，入室盜竊、盜竊電瓶車等案件的發案率一直高居榜首。

政府雖然在公共安全服務的提供中占據了壟斷地位，但是民間力量也逐步參與到了公共安全服務的供給中。保安行業經過多年來的發展，已經形成了一大產業。實際上，保安公司僅僅是社會主體參與公共安全服務的一個縮影，因為在社會治安防控中的技防和物防都有社會主體的參與。在公共安全領域引入市場運行機制，將政府的職權與市場資源的優勢結合起來，提高公共安全的服務能力，是一大發展趨勢；并且在專業領域內，政府的應對能力未必可以超過專業的社會組織，所以，借助專業的社會組織，可以更加有效地解決專業問題。

三、社會治安防控社會化和市場化的內在動因

（一）社會組織彌補政府效率的不足。政府本身是按照科層制的模式設計的。以韋伯式科層制為基礎的現代行政科層制，其理論下組織結構的一般特征包括：（1）金字塔型的縱向的等級權力結構，按照控制幅度設定組織層次；（2）以專業化和部門化為基礎的分工，通過權威體系實現協作；（3）基于績效的人事選拔與晉升制度；（4）以法制為基礎的目標設定和活動組織；（5）標準化的非人格化的運作程序與理念；（6）官員個人生活和公共身份的割裂；（7）特殊的行政激勵和保障制度。⑤

在制度設計上，科層制的出發點是為了提高效率，實現上命下從。這種金字塔式的結構，本身就是建立在許多假設之上的。第一，假設行政體系的價值中立。行政體系中的成員，既沒有個人的利益，更沒有部門的利益，能夠不打折扣地完成行政命令。第二，假設行政體系溝通順暢。上下級之間能夠保證順利溝通，上級能夠快速決策，下級能夠快速執行。第三，假設行政體系壟斷公共服務，并且可以提升效率?？茖又频膽梅秶饕性谡块T，而政府部門往往壟斷了公共服務。事實上，上述三個假設忽略了個體的差異，都有不成立的可能性。

政府中的個體成員在決策時，很難理性。各種因素的制約，導致政府成員在決策過程中必然有所顧忌，因而理性決策就成為難以達至的狀態，進而會影響到價值中立、高效行政。在政府權力取得壟斷地位的情形下，政府的高效運轉也不復可能。相比科層制的政府而言，市場在資源配置的過程中，也同樣追求效率。特別是市場在缺乏壟斷的情況下，效率的提升能夠為市場參與者帶來競爭優勢?；谏鲜鲈颍绻岣呱鐣伟卜揽氐男剩瑧斣试S社會治安防控社會化。

（二）市場彌補政府資源的不足。由于我國人口眾多，地域廣袤，因而政府在提供公共安全服務的過程中，很難涵蓋所有的地區和人群。筆者在調研時聽到警察說的最多的一句話是“警力不足”。社會發展的事實證明：“警察人數的增加或減少與發案數、破案數沒有正比關系”，“警察在抑制犯罪的斗爭中起重要作用，但不起決定作用”。⑥在上海的許多基層派出所，社保隊員參與社會治安防控工作已經成為常態，因為對于一些崗位，社保隊員參與其中可以節省大量警力。在一些公安派出所，社保隊員的數量已經超過了民警的數量，而且像轄區巡邏、視頻巡邏等這樣的社會治安防控工作，基本上都是由社保隊員來完成的。由于社保隊員并不具有警察身份，因而雇傭社保隊員參與公共安全服務，也是社會治安防控工作市場化的實踐。

在專業化層面，必須認識到警察只是社會治安防控的重要力量之一，但不是唯一力量。⑦大量的專業問題，恐怕還是要專業的組織和個人參與。公共安全的維護并非單靠警察這一力量就可以實現的，警察的數量也不是越多越好。經濟學家亞當·斯密提出了他的見解：“我們看到，警察最多和警章最繁的城市，未必總是治安最好的城市?！雹嘣试S社會力量進入社會治安防控中，本身就是對政府管控能力缺陷的有效補充。

（三）符合經濟規律。社會治安防控并非必須由政府來提供，借助市場的力量進行完善，反而可以節省大量的資源。在現行體制下，公安機關的經費來自國家財政，地方政府負擔當地公安機關的行政經費。由于我國還存在地區差異，經濟發展不平衡，因而公安機關辦案經費短缺的現象仍然時有發生，社會治安防控的效果便難以保證。維護安全是人類社會共同的追求，當政府無法滿足社會主體的安保需求時，尋求第三方安保服務就成了應有之義。引入市場機制，讓不同的市場主體進行競爭，可以保證在同等支出條件下，獲得“物美價廉”的公共安全服務。社會治安防控的市場化改革不但能使警察機關從一些不屬于職責范圍內的非警務工作中脫離出來（如一些大型文體活動和展覽展銷等商業性活動的安全保衛工作等），更好地促進警務服務的有效供給，而且還能在競爭機制的影響下,使警察部門和民警重塑成本效益觀念,提高工作效率，降低行政成本。⑨

對政府而言，將警力過度投入到一些非警務活動中，是對資源的浪費。但是非警務活動增多的現象卻有愈演愈烈的趨勢。筆者在調研中，專門設計了問卷調研警察對非警務活動量的認識。在接受調研的325名民警中，有51%的民警認為近三年的非警務活動明顯增多，有37%的民警認為非警務活動增多，也就是說有將近90%民警認為非警務活動增多或明顯增多。這也從一個側面反映了警察非警務活動過度的現狀。（見圖3）

圖3 近三年來非警務活動量的變化

筆者認為，引入社會力量來處理非警務工作可以起到更好的效果，也可以讓民警解脫出來，發揮自身優勢，投入到更加專業的預防和打擊犯罪工作中。這也符合經濟規律。

（四）彌補政府安全治理能力的專業缺陷。人類自國家產生開始，就在追求整體的安全。公共安全日益成為全世界關注的話題，其范圍之大，內涵之豐富，以至于幾乎涵蓋了社會的方方面面。廣義的公共安全包括國防、衛生、環境、社會治安等各種問題。在社會治安防控中，政府部門（主要是公安機關）承擔了大量的任務，為全社會提供公共安全服務。

政府依照法律來維護公共安全，進行社會治安防控。但法律本身有一定的滯后性，必須經過不定期的修訂，才能滿足社會發展的需要，但政府的職權來自于法律的授權，因此，政府對社會的治理也有滯后之處。

當今社會的發展日新月異，出現的大量的新領域、新事物需要政府進行治理。同樣，在社會治安防控中涉及的問題也可能具有專業性。為了解決這些問題，由專業的組織、企業或個人參與，是一條可行路徑。除此以外，在技術層面上，將經過專門研究而開發出來的專業的設備和手段應用到公共安全服務，也是一條可行路徑。

四、公共安全服務市場化和專業化的要求

社會治安防控的社會化對于解決目前其面臨的困境具有重要的作用。除了社會組織志愿參與外，政府購買服務也是一條可行路徑。政府也已經意識到了這一點。⑩

（一）打破政府在公共安全服務中的壟斷地位。上文已經論述，在科層制的政府中，政府具有壟斷公共安全服務的特征和傾向。社會治安防控的社會化和市場化要求政府放棄對部分事項的直接管理，改由社會化的組織進行。事實上，要引入市場化的公共安全服務進入這一領域，首先就要打破政府的壟斷地位。

政府退出社會治安防控的壟斷地位，明確與社會的邊界，不僅減輕了自身的負擔，也充分發揮了社會力量的優勢，有利于提高公共安全服務的整體水平。需要強調的是，去壟斷化要求政府放棄一部分權能，管好應該管好的事情，對社會能管好的領域就應該放權，讓社會的競爭機制來完成。

（二）區分警務與非警務工作。實現社會治安防控的社會化，并非完全將治安防控工作交給社會。相反，任何組織和個人參與社會治安防控工作，都是在政府的領導下展開的。總體而言，要正確地協調社會治安防控社會化的兩個方面：第一，政府性。社會治安防控的社會化，需要由政府組織社會力量，在此過程中，政府雖然不是社會治安防控工作的具體實施者，但防控的要求和標準由政府制定，聘請社會主體參與社會治安防控工作也要由政府來組織；第二，市場性。從節約成本的角度來看，政府事必躬親，承擔所有的社會治安防控工作也不現實，由政府購買服務，支付社會主體提供服務的報酬，這也是大勢所趨。

具體而言，可以將日常的社會治安防控工作分為兩類：一類是法定的管理工作（警務工作）。這些工作都是由法律直接規定的，是公安機關等行政管理機關必須貫徹和完成的工作。譬如，消防檢查、社區的戶籍管理等內容。另一類是非法定管理工作（非警務工作）。社會治安防控中，很多工作本身并非必須由行政機關來完成，如糾紛化解、社區治安巡邏、治安防控工作的宣傳，完全都可以交由社會、企業、志愿者等組織來完成。

（三）促進專業化的公益組織發展。活躍在社會中的社會組織，特別是公益組織，具有強使命感、強責任感、強專業性等的特征，能夠代表不同的群體，尤其是代表弱勢群體發出自己的聲音，表達自己的利益訴求，從而平衡不同群體之間的利益，讓更多的人都能夠更加平等地享有教育、醫療、社會服務等公共資源，保障公共利益，促進社會和諧發展。不僅如此，公益組織還因為活躍在基層社會生活領域，有豐富的工作生活經驗和相當的威望和人緣，并且關注的大都是與居民生活息息相關的問題，在共同的生活空間中維護公共利益，所以，很容易得到居民的認可和支持，吸引更多的居民參與公益活動。

社會治安防控工作可以借助公益組織，讓這些組織宣傳預防犯罪的知識，可以節約警力。同時，由于公益組織本身的非營利性，政府只需要提供基本的經費就可以維持運轉，由此借助他們的力量來實現社會治安防控工作。

注釋：

①高全喜、張偉、田飛龍著：《現代中國的法治之路》，社會科學文獻出版社，2012年版，第199 頁。

②華乃強：《社會治安綜合治理概念源頭考》，《公安學刊》2009年第 3期。

③《中國共產黨大事記·1982年》，來源：http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64164/4416121.html，最后訪問日期：2015年1月20日。

④《中國共產黨大事記·1983年》，來源：http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64164/4416121.html，最后訪問日期：2015年1月20日。

⑤敬乂嘉：《政府扁平化：通向后科層制的改革與挑戰》，《中國行政管理》2010年第10期。

⑥⑦邱格屏、皮藝軍、陳波：《上海城市社區治安防控系統建設調研報告》，《河南警察學院學報》2015年第1期。

⑧[英]坎南編著：《亞當·斯密關于法律、警察、歲入及軍備的演講》，陳福生、陳振驊譯，商務印書館，1962年版，第172 頁。

⑨袁春瑛、駱永民：《公共安全服務市場化動因分析》，《公安研究》2008年第 7期。

⑩2013年，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》中提到的：“與人民群眾日益增長的公共服務需求相比，不少領域的公共服務存在質量效率不高、規模不足和發展不平衡等突出問題，迫切需要政府進一步強化公共服務職能，創新公共服務供給模式，有效動員社會力量，構建多層次、多方式的公共服務供給體系，提供更加方便、快捷、優質、高效的公共服務。”