協商民主的人大實踐

哲生+費偉

人民代表大會制度是人民當家作主的重要制度載體和最高實現形式，它不僅體現了選舉和票決的價值，同樣也深深打上了協商的烙印。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，構建程序合理、環節完整的協商民主體系，拓寬國家政權機關的協商渠道。這個指導性文件為人大引入協商制度、充分發揮人大功能提供了依據。

在立法、監督、代表等工作中，我省各級人大引入協商民主的機理，提高立法質量，增強監督實效，更好地發揮了人大職能作用，更好地保證人民群眾依法管理經濟社會各項事務，實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。

協商民主指的是利益相關方或其代表通過自由、平等和公平的對話、討論和審議等方式，參與政治生活和進行公共決策。盡管人民代表大會制度建立在民主選舉基礎上，但人大制度存在豐富的協商民主形式，具有鮮明的協商性特色。

2015年2月，中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》（以下簡稱《意見》）。這份綱領性文件明確了社會主義協商民主的本質屬性和基本內涵，勾畫了社會主義協商民主建設的路線圖。

《意見》提出，各級人大要依法行使職權，同時在重大決策之前根據需要進行充分協商，更好匯聚民智、聽取民意，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。

協商以求得立法“最大公約數”

黨的十八屆三中全會明確提出，要深入開展立法協商。近年來，人大在立法工作中聽取意見、汲取智慧、通過協商以求得“最大公約數”，正日益獲得社會的廣泛認同。

“每戶限養一條，是否是‘一刀切？有的人養的狗雖然多，但是管理得好，不會產生危害，應當允許多養。”“該規定范圍比較廣，犬只出行難。另外，有關區域還可以作調整，機關事業單位辦公區不能進，企業單位辦公區就允許犬只進入？八一廣場犬不能進，象山廣場就能進？”……

2015年5月15日下午，江西南昌市人大常委會法工委在東湖區賢士一路社區開展了《南昌市養犬管理條例（草案）》“立法聽證進社區”活動。10位社區居民作為聽證陳述人，圍繞每戶限養犬只數、養犬管理收費標準、禁止進入區域、法律責任等市民普遍關心的問題，提出了個人的看法和觀點。

開展立法協商是為了凝聚社會共識，提高立法科學性，同時也是為了防止一些部門綁架立法，將“私利”塞進法條。從實踐看，雖然各項立法草案都是經過各部門嚴格論證，但是仍難以保證不存在地方保護和部門利益法制化的可能性。

為此，全國各級人大在立法過程中通過設立協商、咨詢機制以彌補自身知識的不足。在立法決策中引入社會中立第三方，如律師事務所、知名專業智庫等方面的專家參與立法前的審查和協商工作，避免決策出現重大偏差。

“如何使那些真正應當立的法進入立法程序？”2015年初，山東省嘗試開展立法前評估，對立法項目的必要性、預期效果等作出客觀評價，使有限的立法資源用在經濟社會發展最需要的立法項目上。

據悉，山東省人大常委會堅持把立法計劃與經濟社會發展改革相銜接，逐步健全立法項目評估論證和立法協商制度，將重要法規項目委托有關科研院所進行立法前評估，注重聽取各國家機關、人民團體和社會組織的意見建議，著力提高法規立項的科學性。

除了立法前評估、立法后評估等工作機制，近年來，越來越多的各級人大逐步建立了立法聽證制度，讓代表和公民參與立法全過程，使立法具有更強的協商民主性。與此同時，提供對話、磋商、討論、交流、溝通等方式讓各種利益主體平等地參與和表達，讓公民有序、深度參與立法工作。同時還采用民意調查的方式，量化反映公眾態度傾向。通過問卷調查，得出客觀、準確的民意數據，為決策和衡量工作成效提供科學依據。

如何發揮好立法對改革的引領和保障作用，是目前人大立法的一個重要時代課題。當下，我國已經進入改革的攻堅期和深水區，可以說，改革越推進，越需要調節好各種社會利益關系，最大程度地凝聚合力、消除阻力，通過立法來引領改革方向、推動改革進程、保障改革成果。

“立法就是在矛盾的焦點上劃杠杠。”在全面深化改革的背景下，這個“杠杠”怎么“劃”至關重要。顯然，只有讓各種利益和矛盾的主體有充分的參與權和發言權，通過對話、交流、協商等來協調各種矛盾和利益。只有這樣，才能使各種矛盾和利益沖突化解在立法決策之前，使立法的共識最終建立在充分的協商基礎之上，從而為推進全面深化改革凝聚社會共識，確保全面深化改革在法治的軌道上運行。

協商讓監督更有“底氣”

2013年11月29日至12月2日，上海市閔行區連開了7場聽證會，2014年部分政府重點預算項目逐一“過堂”。部分人大代表和公民參加了聽證會。

一些代表戲言，以前是在人代會上對預算報告“舉手劃圈”，現在是在聽證會上與預算單位“短兵相接”。

專家和普通民眾也成為預算監督的重要力量。據閔行區人大常委會財經工委副主任童榮兵介紹，2009年區人大常委會就成立了預算監督專家咨詢組。預算聽證會公眾參與庫則首批吸納了229名普通民眾。

起源于浙江省溫嶺市，并在江蘇無錫、河南焦作、黑龍江哈爾濱、上海閔行等地得到試驗的民主懇談會，主要是在基層人大預算決策前，以民主懇談會的形式，鼓勵民眾參與預算討論，就當地的年度預算形成初步的共識。

執法檢查是各地人大常委會監督工作的主要方式之一。近年來，各級人大通過“公聽會”、“網絡互動”、“人民聽證”等方式，為民眾提供了參政議政的平臺，拓寬了人大在執法檢查工作中的廣度和深度。

機動車駕駛員該如何管理？電動自行車的標準是否合理？2010年9月8日，浙江省人大常委會組織相關政府部門和社會專家，共同走進浙江在線直播室，就浙江省道路交通安全執法工作進行網絡互動，回答網民提出的熱點問題。

在網絡互動活動的前兩天，省人大常委會已舉行了公聽會，現場聽取群眾對道路交通安全執法工作的意見建議。

對于重大事項決定權的行使一直以來都是人大工作的軟肋。黨的十八屆三中全會提出，要健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。

近年來，一些地方人大行使重大事項決定權的頻率在不斷提升，并將協商因子注入其中。

“省人大常委會討論、決定重大事項，應當進行充分的調研論證。對存在較大爭議的事項，可以舉行聽證會、專家論證會、常委會組成人員討論會或以其他方式公開征求社會意見。”2014年12月，新修訂的《河南省人民代表大會常務委員會決定重大事項的規定》提出，決策前要聽取各方面對重大事項的意見及協商情況。

北京市從2015年開始，建立了市人大及其常委會討論決定重大事項年度計劃制度，在與市政府及相關部門充分溝通協調的基礎上，最終經市委研究決定，在每年初確定這一年里將哪些本市重大事項提交市人大及其常委會研究決定。2015年初，浙江省人大常委會也對重大事項決定清單制度進行了研究部署。

協商民主的運用與限度

人民代表大會制度建立在民主選舉基礎上，但人大制度存在豐富的協商民主形式，具有鮮明的協商性特色。

除了立法、監督，重大事項決定外，人大工作中的協商民主還主要體現在人大代表的選舉，人事任免及相關的工作之中。“人大代表選舉中的協商民主主要體現在代表候選人的提出和確定方式方面；允許公民旁聽人大及其常委會審議重大問題會議或就重大事項決定舉行聽證會是人大工作中協商民主的重要實現形式；人事任免實行事前公告、公示制度是人事任免中的協商民主的重要實現形式。”北京聯合大學人大制度研究所王維國指出。

而在處理代表議案建議中也突出體現了協商性，無論是代表提出議案建議，還是議案建議辦理過程，都需要相關主體間加強溝通交流和協商互動。

從實踐看，人大代表可以通過由代表小組召開座談會、代表電子信箱和人大網站等多種方式，聽取和反映原選舉單位和人民群眾的意見和要求。近年來，代表向選民（向原選舉單位）述職的工作在全國各地較普遍地開展起來，向著制度化、規范化的方向發展。還有一些人大代表通過代表聯絡站，加強同選民的聯系，反映選民的意愿。

“只因選舉、投票過于剛性，有時會出現多數人暴政現象，才需要協商民主加以彌補、完善，克服選舉民主的一些缺陷，但絕對不是用協商民主去取代人大民主。”對于協商民主與人大工作的關系，在復旦大學浦興祖教授看來，要在人大當中搞協商，對于人大，主要不是效率，而是民主，要認真地磨，反復地商議，這樣作出決策才會比較合理。因此就要適當延長人大會議，尤其是人大常委會會期。其次，應在人大會議上進行廣泛深入的溝通和協商。

協商民主是眾多民主形式中的一種，這也就決定了它本身效能存在限度。對此，上海交通大學公共管理學院彭勃教授指出，在建設以人大為平臺的協商機制過程中，要把握好幾個問題。首先，要清楚認識以人大為平臺的協商民主和投票民主之間的關系。協商民主并不能取代投票民主，而只能是對票決民主的一種補充。協商中的少數服從多數原則和投票原則必不可少。

其次，以人大為平臺的協商機制是一種對話性機制，它必須具備協商所要求的平等、非專制和包容性等基本條件和相應規則。

再次，戰略高度上認識到，以人大為平臺的協商機制的嵌入客體是人大制度，其功能發揮與人大制度本身緊密相關。因此，要實現人大協商機制的效用，必須要強化、落實人民代表大會本身在立法、監督等方面的作用。 攝影 蔡榮章

《關于加強社會主義協商民主建設的意見》指出，深入開展立法工作中的協商。制定立法規劃、立法工作計劃，要廣泛聽取各方面的意見和建議。健全法律法規起草協調機制，加強人大專門委員會、工作委員會與相關方面的溝通協商。健全立法論證、聽證、評估機制，探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制。拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制。對于法律關系復雜、意見分歧較大的法律法規草案，要進行廣泛深入的調研、論證、協商，在各方面基本取得共識基礎上再依法提請表決。

《意見》強調，發揮好人大代表在協商民主中的作用。健全法律法規規章起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席人大常委會會議人數，更好發揮人大代表在立法協商中的作用。提高代表議案建議質量，有關方面要加強與代表的溝通協商，增強議案建議辦理實效。建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式，密切代表同人民群眾聯系。鼓勵基層人大在履職過程中依法開展協商，探索協商形式，豐富協商內容。