重鑄法律，保衛呼吸權

阿計

近年來持續爆發的霧霾污染，儼然已演變成頭號環境公害。正是在這樣的困境中，2014年底提交立法機關一審的大氣污染防治法修訂草案，成為社會熱議的焦點。此次修法行動，有望收獲的將不僅是保衛藍天的法制進步，也為反思大氣污染深層癥結、探索環境治理根本之道提供了歷史契機。

霧霾倒逼修法

前不久，由前央視記者柴靜自費拍攝的一部環保紀錄片《穹頂之下》，通過網絡播映，引起廣泛關注。據不完全統計，一天之內，幾大互聯網網站點播下載量加在一起已近上億次，在手機上，該影片被反復“刷屏”。

在獲得網名激贊的同時，也有人指出，影片存在一些事實錯誤。2015年3月1日，履新剛滿2天的新人環保部部長陳吉寧迅速回應了這場輿論風暴。陳吉寧說，這部紀錄片讓他想起了美國作家蕾切爾·卡森，正是其著作《寂靜的春天》喚起了全球對環境的關注，而柴靜的這部紀錄片對喚起公眾對環境及環境健康問題的關心起到重要的促進作用，“所以我特別贊賞這樣一個片子”。

一部環保紀錄片之所以能引起如此強烈的共鳴，正是因為對于大氣污染，人們早已都是“局中人”。

2011年入冬以后，持續數日的灰蒙天氣突襲全國多個地區，兩個令人陌生的新詞——“霧霾”和“PM2.5（細顆粒物）”，開始進入公眾視野。

2013年，堪稱霧霾進入歷史高發期的拐點之年。據中國氣象局監測，2013年全國平均霾日數達35.9天，較常年偏多27天，創下1961年以來的峰值。2014年，共出現13次大范圍持續性霾天氣過程。進入2015年僅僅十多天，華北、黃淮、江漢等地又遭遇嚴重霧霾侵襲……毫無懸念，在未來的許多年，“十面霾伏”仍將不斷上演。

學校停課，航班停飛，高速封閉，公交癱瘓……每當霧霾襲來，城市運轉的節奏就會被徹底打亂，醫院呼吸科人滿為患。2014年的最新評估則表明，過去5年因大氣污染造成的公眾健康損失，已超過6000多億元。

具有標志意義的是，2013年9月10日，國務院發布了《大氣污染防治行動計劃》，明確提出：經過五年努力，全國空氣質量總體改善，重污染天氣較大幅度減少。該計劃同時確立了10條35項綜合治理措施，因此被簡稱為“大氣十條”。

我國大氣環境形勢的嚴峻性在于，西方發達國家上百年工業化過程中逐步出現、分段解決的大氣污染問題，在我國卻在最近20年內集中爆發。傳統的煤煙型污染尚未解決，由機動車尾氣、重化工業等因素構成的復合型污染已接踵而至，形成了多種污染物擠壓、疊加的獨特環境困局。

與此同時，隨著城市化、工業化進程的加速，我國大氣污染已不再局限于一地一城，而是呈現出連帶成片的區域性污染特征，京津冀、長三角、珠三角等地的城市群已陷入集體“淪陷”的險境，治理難度因此進一步加大。

法律的滯后，構成了防治大氣污染的另一個瓶頸。早在1987年，我國就頒布了大氣污染防治法（以下簡稱“大氣法”），1995年和2000年又先后兩次修改。但法律改進的步伐，遠遠趕不上污染發展的速度。隨著復合型、區域性等大氣污染新問題的迅速爆發，現行大氣法日益暴露出源頭治理薄弱、管控對象單一、問責機制不嚴、處罰力度不夠等缺陷。

事實上，早在2006年，大氣法的第三次修改就已啟動，起初的修法重點依然是針對煤煙型污染，但霧霾天氣的出現，直接促成了修法思路的根本改變。而“大氣十條”和2014年4月完成大修的環境保護法，又為大氣法的修改提供了豐富的思想資源。諸多推力下，大氣法修訂草案于2014年12月22日正式提交十二屆全國人大常委會第十二次會議初審。

與現行大氣法相比，修法草案由66條增加到100條，僅有1條未做任何修改，諸多新理念和新機制紛紛入法。面對再也拖延不起的呼吸保衛戰，正如一位參與修法的人士所言：“大氣污染防治法必須改變過去立法不嚴的狀態！”

違法成本低，政府責任過于簡約

作為最重要的環保義務主體，企業社會責任防線的脆弱，呈現了大氣污染防治令人揪心的又一個側面。

強制推行的環保政策，或許能迫使企業投資購置治污設施，但真正的困難在于，如何能保證這些設施真正運轉。在“開機歡迎，關機歡送”、“晝停夜排”、瞞報虛報的惡性循環中，一些企業和執法部門之間的博弈似乎永無止境。2013年3月，環保部華北督查中心對河北鋼鐵業的調查就顯示，60%的鋼鐵企業存在環保違規現象，七成除塵設施運行不正常。

問題的癥結就在于，違法成本遠遠低于守法成本！

根據現行大氣法，不正常使用或擅自閑置治污設施的，最高罰款僅為5萬元;超標排污的，最高罰款僅為10萬元。相較之下，治污設施不僅安裝成本巨大，運行成本也極為高昂。以一個中等規模的鋼鐵企業為例，如果關停設施，每年可節省數千萬元，而一旦被查處，不過罰款數萬元。這就必然觸發“花錢買排污”的沖動，有的企業甚至每年設立上百萬元的專項基金，用來應付罰款。

據環保部統計，2012年至2014年的3年間，全國大氣環境違法處罰案件達9110件，處罰金額共計3.05億元，平均每起案件僅罰款3.11萬元，遠遠低于治污設施的運行費用。

即便是造成了大氣污染事故，現行大氣法規定的最高罰款也只是50萬元，與污染事故所造成的巨大損害相比，根本不值一提。

抬高違法成本、扭轉處罰偏軟，是持續多年的社會呼聲，也是此次大氣法修改的一大焦點。修法草案的一大亮點是，大幅提高了對各類違法行為的罰款上限，比如，未經批準閑置防治設施的最高罰款提高至20萬元，超標排污的最高罰款則增至100萬元。

對于造成大氣污染事故的，修法草案取消了50萬元的罰款上限，改為按損失倍數計算罰款，明確規定，對造成一般或較大大氣污染事故的，按照直接損失的1倍以上3倍以下計罰;造成重大或特大大氣污染事故的，按照直接損失的3倍以上5倍以下計罰。同時，對直接責任人員可以處上一年度從本單位取得收入50%以下的罰款。這意味著，未來不僅將出現嚴罰大氣污染事故的“天價罰單”，踐踏環保底線的個體也將付出應有的代價。

新環保法確立的“按日計罰”制度，也引入了大氣法修法草案，并明確了四類適用行為，對于那些屢查不改的企業而言，其震懾作用不言而喻。

不過，正如一些人士所擔憂的，目前修法草案所設定的一些罰款上限依然偏低，不足以徹底解決違法成本低的痼疾，有必要進一步增強重典治污的力度。同時，也應當更多考慮對守法企業的激勵機制，只有讓違法者得不償失、守法者有利可圖，企業環保責任的防線才會真正堅固，并且恒久。

誰該挑起治霾的重擔？除了企業之外，各級政府無疑是“關鍵中的關鍵”。在立法層面，以往環境立法的一個重大缺陷是，僅僅側重于企業責任，政府責任卻過于簡約。2013年9月出臺的“大氣十條”強調，地方政府是大氣污染防治的責任主體。次年5月開始試行的相關考核辦法，標志著史上最嚴格的大氣環境管理責任與考核制度正式確立。

2014年4月修訂的環境保護法，首次將環保目標納入政府考核內容。此次大氣法修改也必然引入這一立法突破，修法草案明確規定，建立大氣環境保護目標責任制和考核評價制度，對地方政府及有關部門進行考核。并要求空氣質量不達標的城市編制限期達標規劃，采取措施限期達標。

不過綜觀目前的修法草案，對考核不合格或不達標地方的責任追究，還僅僅停留在“要求整改”之類的行政約束，而缺乏剛性的處罰手段，因而有必要進一步細化法律責任、加強追責力度，直至引入責任官員引咎辭職等嚴厲機制。而在另一個方向，改革現行的環保管理體制，以打破地方保護主義的掣肘，也應當盡快提上議事日程。

從知情權到公民責任

與政府責任、企業義務相比，公眾參與和公民責任構筑的，是阻擊大氣污染的社會防線。

公眾參與的前提是知情權，PM2.5的成名史堪稱其中典范。盡管上海、北京等地早就開始PM2.5監測，卻長期處于“內部研究”的保密狀態。2011年入冬后，隨著多地遭遇灰霾襲擊，美國駐華使領館發布的PM2.5監測數據經網絡傳播后，終于使PM2.5成為舉國追問的公共話題，并最終推動PM2.5納入了新版環境空氣質量標準。可以說，圍繞PM2.5公開化的博弈，既見證了公民知情意識的覺醒，也見證了政府執政思維的轉變。

對于PM2.5的敏感，對于藍天的渴望，使得飽受霧霾侵襲的民眾已不再滿足于自救和抱怨，而是日益煥發出監督的激情。最近幾年，環保部門收到的大氣污染舉報直線上升，占到了舉報總量的約六七成。

更為鮮活的是現實中的公民行動。石家莊市民李貴欣向法院起訴該市環保局，要求對方承擔起治霾職責，成為因空氣污染狀告政府的全國第一人;鄭州網民“大花貓”發出《致鄭州市長馬懿的公開信》，痛批政府治霾不力，而市長亦以公開信予以良性互動;四川達州市宣布熏臘肉是當地空氣污染的禍首后，志愿者立即展開自測活動予以證偽，并督促政府不應轉嫁治污責任……所有這些，都佐證了公民高漲的監督意識。

相比于生機勃勃的公民參與熱情，大氣法修法草案的相關制度設計卻顯得乏善可陳，僅僅規定了有關部門及時處理舉報，制定、修訂大氣環境質量標準，規劃應當征求公眾意見，等等。寥寥數個條款，并不能為公民知情權、參與權和監督權提供足夠的制度支持。

正因此，進一步強化公共參與制度，應當是未來完善修法草案的重點所在。比如在信息公開方面，應當明確要求地方政府公開本地的污染排放數據、嚴重污染企業名錄以及對污染行為的處罰記錄等長期“保密”的信息，以便公眾知情監督;在公眾參與方面，應當在制訂與大氣污染有關的環保標準、治理規劃、產業政策等過程中，進一步明確聽證會、論證會等公共參與機制;在公眾監督方面，應當增設對公民舉報的回應和獎勵機制，進一步明確并細化針對大氣污染的公益訴訟規則。

同時，公共參與并不僅僅體現于監督的權利，亦應體現于治理的義務。機動車排放、餐飲、燒烤等等無不與公民生活方式密切相關，可以說每個人都逃不脫為霧霾作“貢獻”的嫌疑。如果不愿節制露天燒烤之類的個人嗜好，不愿放棄開大排量豪車之類的奢華，就無法避免“戴著口罩開寶馬”之類的尷尬，最終陷入人人受害、人人加害的“公地悲劇”。

霧霾威脅下的全體公民，無人能夠獨善其身，也無人能夠置身事外。在對抗大氣污染的戰爭中，從政府責任到企業義務，再到公民的環境理性，一個也不能少！正如柴靜在《穹頂之下》中所言：“但就是一個人知道了自己做的一點點事情，可以讓事情本身變得更好，他心里面就能夠踏實了。所以回頭來看人類與污染之間的戰爭，歷史就是這樣創造的，就是千千萬萬個普通人，有一天他們會說不，我不滿意，我不想等待，也不再推諉，我要站出來做一點什么，我要做的事情，就在此時，就在此刻，就在此地，就是此身。”有網友對此發表感言：“我們不怕死，但我不想這么活，以后我會打12369，捍衛自己權利，為了自己，為了我們后代。”

你的選擇將決定天空的顏色。唯有人人攜手共進，才能最終戰勝霧霾，重抱藍天！