憲法的主要功能是調(diào)整立法

吳恩玉

法國(guó)大革命中，針對(duì)封建專制，提出了自由、平等、博愛(ài)，革命勝利后，產(chǎn)生法國(guó)憲法，其目的就是把革命的成果鞏固下來(lái)，使國(guó)家要保護(hù)個(gè)人的自由，要平等對(duì)待眾生，實(shí)質(zhì)也就是界定國(guó)家對(duì)個(gè)人權(quán)利干預(yù)的界限。因此，憲法的基本權(quán)利天然的具有防衛(wèi)權(quán)的性質(zhì)，而這種防衛(wèi)權(quán)針對(duì)的是國(guó)家權(quán)力，而非其他個(gè)人行為。這是人類社會(huì)長(zhǎng)期的痛苦經(jīng)驗(yàn)所得出的理性結(jié)晶。

這也能夠解釋，為什么各國(guó)憲法上的權(quán)利多用自由這一概念，比如人身自由、宗教信仰自由、言論自由、通信自由等。自由的本意是免除國(guó)家（專制）干涉的意思。用自由表達(dá)的憲法權(quán)利，是最原始也最值得保護(hù)的權(quán)利，稱為消極的權(quán)利，即免除國(guó)家干涉的意思。只有到了現(xiàn)代，隨著社會(huì)的發(fā)展，才衍生出一些需要國(guó)家積極保障的權(quán)利，比如勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)等社會(huì)權(quán)利。

因此，憲法調(diào)整的是國(guó)家與個(gè)人之間的關(guān)系以及國(guó)家機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，不調(diào)整個(gè)人與個(gè)人之間的關(guān)系。其中，國(guó)家與個(gè)人之間的關(guān)系多用“公民的基本權(quán)利”一章予以規(guī)范，規(guī)定國(guó)家對(duì)公民的權(quán)利保障；國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，多用“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章來(lái)規(guī)范，其最終目的也是公民的權(quán)利保障，因?yàn)楹侠淼恼w設(shè)計(jì)是權(quán)利保障的前提。可見(jiàn)，憲法的核心內(nèi)容就是公民的基本權(quán)利保障，而這種基本權(quán)利保障面向的是國(guó)家行為，包括立法、行政、司法等行為。而行政和司法都是國(guó)家機(jī)構(gòu)的行為，都可能侵犯公民個(gè)人的權(quán)利，包括憲法上規(guī)定的基本權(quán)利。但由于現(xiàn)代法治健全，很多行政行為和司法行為都有了具體的法律規(guī)范。由此，很多公民的基本權(quán)利，受到行政行為或者司法行為侵犯的時(shí)候，通常不用求助于憲法，只需求助于這些具體的法律就行了。以至于德國(guó)著名的法學(xué)家?jiàn)W拓梅耶有個(gè)名句：憲法消逝，行政法長(zhǎng)存。盡管有些絕對(duì)，但有一定道理。

那么，憲法是否真的消逝了呢？答案顯然是否定的。因?yàn)樵趪?guó)家的行為中，還有一個(gè)更重要的行為——立法行為。在現(xiàn)代國(guó)家，盡管行政行為和司法行為都是依據(jù)法律作出的，違反法律的，公民可以求助于法律，但有時(shí)恰恰是這些法律本身存在問(wèn)題，授予了行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)不當(dāng)?shù)臋?quán)力，侵犯了公民個(gè)人的基本權(quán)利。這時(shí)，憲法就需要發(fā)揮作用了，需要依據(jù)憲法來(lái)糾正立法。憲法所確立的憲法審查制度，也主要是針對(duì)立法行為的。

因此，張千帆教授在其《憲法學(xué)導(dǎo)論》中提出，憲法的主要功能是調(diào)整立法，即調(diào)整法網(wǎng)的松緊，尤其是調(diào)整公民與政府關(guān)系的那部分法網(wǎng)的松緊，確保法網(wǎng)不至于太緊，不能過(guò)于嚴(yán)苛，不能侵犯公民的基本權(quán)利。

地方立法實(shí)踐中，時(shí)常會(huì)碰到法規(guī)草案中的具體條文涉嫌違反憲法的情況，敏銳地發(fā)現(xiàn)和糾正這些條文，是讓?xiě)椃◤奈谋咀呦蛏畹木唧w實(shí)踐。