制度化提升協(xié)商民主

阮重暉 方永紅 沈亦樂(lè)

從制度上看，人大工作中運(yùn)用協(xié)商民主需要加強(qiáng)相關(guān)機(jī)制建設(shè)和程序設(shè)計(jì)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使協(xié)商民主的運(yùn)行真正做到有法可依、有章可循。

人大工作中運(yùn)用協(xié)商民主不是一件新事物，但是，將協(xié)商民主制度化地融入人大運(yùn)行機(jī)制和行使職權(quán)的相關(guān)方面，拓展協(xié)商民主的廣度和深度，推進(jìn)協(xié)商民主在人大工作中廣泛多層制度化發(fā)展，還是一個(gè)新課題，任重而道遠(yuǎn)。必須堅(jiān)持正確政治方向，統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)實(shí)施，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)、活躍有序地組織，做到蹄疾而步穩(wěn)。

讓“柔性民主”真正“硬起來(lái)”

當(dāng)前，協(xié)商民主不同程度地存在著制度化不足的問(wèn)題，由于缺乏必要的程序和步驟，“想?yún)f(xié)商就協(xié)商，沒(méi)意愿就不協(xié)商”，“想與誰(shuí)協(xié)商就與誰(shuí)協(xié)商、不想與誰(shuí)協(xié)商就不與誰(shuí)協(xié)商”、“有時(shí)間就多協(xié)商，沒(méi)時(shí)間就少協(xié)商”的現(xiàn)象還有一定的普遍性。只有通過(guò)制度化、規(guī)范化、程序化的設(shè)計(jì)，才能使協(xié)商民主這一“柔性民主”真正“硬起來(lái)”，避免因人而異、因事而異、因時(shí)而異。

要建立健全協(xié)商民主的實(shí)體性制度和程序性制度，規(guī)范協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序，細(xì)化協(xié)商議題的提出、協(xié)商對(duì)象的選擇、協(xié)商活動(dòng)的組織、協(xié)商意見(jiàn)的處理、協(xié)商結(jié)果的運(yùn)用等。根據(jù)人大的工作實(shí)際，應(yīng)對(duì)立法協(xié)商、人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)情況向社會(huì)公開(kāi)、擬提請(qǐng)人大常委會(huì)任命人員的任前公示、重大決定事前公告、“參與式預(yù)算”、聽(tīng)證、論證、旁聽(tīng)等制定具體的工作制度。

民主在于細(xì)節(jié)。協(xié)商民主的制度建設(shè)，要堅(jiān)持能具體就盡量具體，能明確就盡量明確，努力增強(qiáng)制度的可執(zhí)行性、可操作性。比如，聽(tīng)證制度，不僅要對(duì)聽(tīng)證的范圍、對(duì)象、程序、聽(tīng)證結(jié)果的處理等作出規(guī)范，而且對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)的具體細(xì)節(jié)都要作出明確規(guī)定。原則上對(duì)涉及群眾切身利益或意見(jiàn)分歧較大的法規(guī)草案、重大決定等必須舉行聽(tīng)證。確定聽(tīng)證陳述人，通常將與聽(tīng)證事項(xiàng)有利害關(guān)系的人或組織確定為聽(tīng)證陳述人。

讓“深度參與的民主”真正“深下去”

當(dāng)前，協(xié)商工作在某些方面還存在著深度不夠、互動(dòng)不足、審議不深入、協(xié)商不充分的問(wèn)題。比如，常委會(huì)會(huì)議中針對(duì)矛盾焦點(diǎn)問(wèn)題組織聯(lián)組集中討論、辯論不多；在征求意見(jiàn)中，“只征求不反饋”的現(xiàn)象還有一定的普遍性，這種“單向式”征求意見(jiàn)只能算是初步、淺層的協(xié)商民主。

推進(jìn)協(xié)商民主，必須加強(qiáng)相關(guān)制度設(shè)計(jì)和機(jī)制建設(shè)，使協(xié)商民主這一“深度參與的民主”能真正“深下去”，增強(qiáng)協(xié)商民主的實(shí)效性。比如，人大及其常委會(huì)會(huì)議要完善以討論為基礎(chǔ)，討論和辯論相結(jié)合的審議制度。特別對(duì)關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定全局、涉及群眾切身利益的重大問(wèn)題或者各方意見(jiàn)存在較大分歧的矛盾焦點(diǎn)問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)行辯論，讓大家暢所欲言，在爭(zhēng)鳴中求共識(shí)。征求意見(jiàn)必須建立健全公眾意見(jiàn)采納情況反饋機(jī)制。全國(guó)人大常委會(huì)在“中國(guó)人大網(wǎng)”上專門開(kāi)設(shè)了“法律草案征求意見(jiàn)”專題，對(duì)每一部法律草案征求意見(jiàn)的參與人數(shù)和意見(jiàn)條數(shù)都作了匯總。比如，2006年，勞動(dòng)合同法草案公開(kāi)征求意見(jiàn)，共收到意見(jiàn)191849件，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)將其整理成《各地人民群眾對(duì)勞動(dòng)合同法草案的意見(jiàn)》，并舉行新聞發(fā)布會(huì)，對(duì)社會(huì)各界的意見(jiàn)作出了全面回應(yīng)。

推進(jìn)協(xié)商民主，就不能怕麻煩。即使對(duì)征求意見(jiàn)這一最普通的民主形式，也必須完善具體工作制度和程序。只有這樣，才能確保民主不浮于表面、不流于形式，保護(hù)和調(diào)動(dòng)公民參與的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。

防止將協(xié)商民主當(dāng)作一個(gè)筐，統(tǒng)統(tǒng)都往里裝

協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。但不能對(duì)協(xié)商民主作簡(jiǎn)單化的理解，有嘩眾取寵之心、無(wú)實(shí)事求是之意，造成“新瓶裝老酒”的現(xiàn)象，甚至將協(xié)商民主當(dāng)作一個(gè)筐，不管沾邊的、不沾邊的，統(tǒng)統(tǒng)都往里面裝。表面上看，這樣似乎豐富了協(xié)商民主的內(nèi)容和形式，其實(shí)會(huì)模糊我們對(duì)協(xié)商民主實(shí)質(zhì)的把握。

協(xié)商民主是個(gè)好東西，但協(xié)商民主是有成本的。推進(jìn)協(xié)商民主，既有實(shí)施的成本，其組織本身需要一定的人力、物力、財(cái)力來(lái)支撐；也有行政的成本，特別是將協(xié)商民主的不適當(dāng)運(yùn)用，如事無(wú)巨細(xì)的討論，無(wú)休止的爭(zhēng)論，或無(wú)限制的延伸，必然會(huì)使一些本來(lái)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出的決定，變得議而不決，從而降低行政效率；還隱藏著實(shí)施不好所帶來(lái)負(fù)面影響的成本，如果不顧現(xiàn)實(shí)條件、不切實(shí)際地吊高公眾“胃口”，而實(shí)施中打折扣、走形式，就會(huì)損害人民代表大會(huì)制度的嚴(yán)肅性，對(duì)公信力造成極大的損害。

推進(jìn)協(xié)商民主，既要對(duì)其重要性、緊迫性有充分的認(rèn)識(shí)，也要對(duì)其長(zhǎng)期性、復(fù)雜性有足夠的思想準(zhǔn)備。如果不了解民主政治的客觀規(guī)律，不顧社會(huì)歷史條件，超越社會(huì)歷史發(fā)展階段，不切實(shí)際地推行民主，結(jié)果只會(huì)適得其反。

因此，推進(jìn)人大工作中協(xié)商民主制度化發(fā)展，必須著眼大局、審時(shí)度勢(shì)，把握好協(xié)商民主的時(shí)機(jī)和速度，選擇好協(xié)商民主的形式和步驟，從一項(xiàng)項(xiàng)具體的工作做起，一步一個(gè)腳印扎實(shí)推進(jìn)，在實(shí)踐的基礎(chǔ)上建章立制，逐步構(gòu)建起一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的協(xié)商民主制度體系。成熟一些就先推出一些，不可能畢其功于一役。需要強(qiáng)調(diào)的是，人大工作中運(yùn)用協(xié)商民主，絕不是搞“和稀泥”。比如，監(jiān)督工作中運(yùn)用協(xié)商民主，是指讓公眾參與到人大監(jiān)督中來(lái)，特別是建立健全監(jiān)督公開(kāi)制度，增強(qiáng)監(jiān)督的剛性，而不是將協(xié)商民主與監(jiān)督拼湊，搞所謂的“協(xié)商式監(jiān)督”。

另外，我們不能以選舉民主去否定協(xié)商民主，也不能以協(xié)商民主去取代選舉民主。就人大工作性質(zhì)、規(guī)律和特點(diǎn)而言，協(xié)商民主是權(quán)力行使過(guò)程中的民主形式，不能脫離人民代表大會(huì)制度的框架。經(jīng)過(guò)協(xié)商之后形成的共識(shí)，最終還需要通過(guò)票決來(lái)完成選舉和決策。