攜手共建預防性安全健康文化

2015年4月28日，“世界安全生產與健康日”紀念活動暨預防性安全監察國際研討會在北京舉行。今年“世界安全生產與健康日”的主題是“共同建設預防性安全健康文化”。此次研討會分為三個議題：預防性安全監察最佳實踐；監察執法計劃的制定與評估；政府的服務型監察職能。國家安全監管總局副局長楊元元出席會議并致辭，國際勞工組織中國和蒙古局局長德梅爾和中華全國總工會、中國企業聯合會有關負責人出席會議并致辭。

職業安全健康預防文化

根據國際勞工組織估算，全球每年有超過230萬男女工人因為職業傷害或疾病而喪失工作能力，其中超過35萬例死亡案例是由致命事故所致，將近200萬例死亡案例源于與工作有關的致命疾病。同時，每年有3億1 300萬起非致命性事故與工作有關。而這些事故會導致全球GDP中4%的損失（約2萬8 000億美元）。

“體面的勞動”，必須是“安全的勞動”。因此，國際勞工組織（ILO）及其成員國必須成為提倡工作安全健康的領軍國家。中國是國際勞工組織創始成員國和理事會常任政府理事。迄今中國政府共批準了25項國際勞工公約，包括4個核心公約，即《同工同酬公約》《最低就業年齡公約》《禁止童工勞動公約》《就業和職業歧視公約》。

今年“世界安全生產與健康日”的主題，目的是倡導世界各國政府、雇主和工人及其組織積極參與，共同努力建設國家預防性安全與健康文化，促進實現安全與健康的工作環境，保護勞動者的安全健康。國際勞工組織（ILO）在職業安全健康（OSH）領域的基本原則，都包括在1981年《職業安全健康公約》（155號）（以下簡稱“第155號公約”）、1985年《職業健康設施公約》（161號）、以及2006年《促進職業安全與健康框架公約》（187號）（以下簡稱“第187號公約”）中。

一個國家的職業安全健康文化，意味著社會各個層面都尊重公民享有在安全健康環境下工作的權利；意味著通過一套明確權力、責任和義務的體系，使政府、雇主以及工人都積極參與到保障安全健康工作環境的努力中來；意味著事前預防原則享有最高的優先權。

中國預防性安全監察實踐

國家安全監管總局監管四司副司長尚文啟，在會上介紹了中國隱患排查治理體系建設工作開展的情況。他指出，隱患排查治理是安全生產最基礎、最源頭、最重要的預防性工作，能夠促進預防性安全監察。隱患排查治理體系是一套動態、實時管理安全生產隱患的工作體系，其主要內容包括功能模塊組成系統平臺，企業注冊登記信息，隱患排查治理標準，排查治理隱患數據以及考核制度辦法。

據尚文啟介紹，我國隱患排查治理體系不斷深化試點示范，2012年，實現10個示范地區聯網共享；2013年，推動全國建設52個示范地區；2014年深化7個地區和3家央企試點；今年，擬在10余個地區擴大試點。隱患排查治理體系的實踐應用，實現了實施差異化監管，預防性安全監察的目標。

安全生產行政執法是技術性很強的一項工作，通過購買服務，邀請技術專家排查隱患，可發揮技術支持作用。浙江省安全監管局副局長徐洪軍在會議上分享了浙江省探索開展安全生產社會化服務，做好預防性安全監察工作的經驗：一是試點先行，在危化品、礦山等高危行業探索嘗試安全生產服務外包工作，逐步由高危企業集聚的開發區向小微企業集中的縣區延伸；二是抓好指導，加強社會化服務工作組織領導；三是規范要求，發揮政策的導向作用，反向約束倒逼企業主動尋求專業服務，正向激勵引導企業、中介機構參與社會化服務；四是積極探索，建立多元化的服務模式，積極嘗試探索安全生產協作互助、行業協會（商會）自治、保險（金融）業參與管理等多種模式；五是創新舉措，構建利于社會化服務發展的長效機制，開發建設全省統一的安全生產社會化服務信息平臺和專家庫，嚴格落實服務過程效果評估制度。

國家煤礦安全監察局安全監察司副司長胡海軍介紹，煤礦安全監察是一種“事前預防型”的行政執法。煤礦安全監察執法以事前預防為主，防患于未然，將監察執法的關口前移，積極干預，源頭控制。具體做法包括：抓建設項目“三同時”（建設工程的安全設施必須和主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用）監察，抓礦井、采區設計監察，抓科研機構資質和科研過程監察，抓煤礦開拓部署和采掘布局、接續監察，抓企業隱患排查治理監察，抓監察執法方式方法創新。

安全生產監察執法工作必須有計劃開展。在研討會上，山東煤礦安全監察局、安徽煤礦安全監察局的代表分享了監察執法計劃的制定與評估經驗。四川省安全監督管理局執法大隊代表則提出了在基層工作中遇到的問題：安全監察執法強制措施授權不夠；有的安全生產監管機構尚未納入政府行政執法機構；監管模式缺乏科學、規范的頂層設計，監管體系缺乏正激勵機制；監察執法保障水平低下，監管力度不統一，以人為本、安全發展的理念有待普及和深化等。

國際勞工組織標準和借鑒

國際勞工組織中國和蒙古局局長德梅爾，根據國際勞工組織標準分析了職業安全健康預防文化體系內勞動監察的角色。勞動監察是一項國家職能（1947年《（工商業）勞動監察公約》（81號），以下簡稱“第81號公約”），要依照法律保護工人，要能夠保護遵章守紀的雇主免受非法雇主侵害。勞動監察具體內容包括職業安全監察、職業健康監察以及其他作業條件監察（工資、工時、女工孕產、使用童工等）。

德梅爾指出，安全監察是職業安全健康工作的重要部分。職業安全健康的內涵不斷變化，其沿革分為三個階段：法規，職業安全健康=行為個體根據法律要求而遵守法規的約束；管理，職業安全健康=中層管理人員的職責；文化，職業安全健康=集體責任，建立在領導者有意無意培植的共有價值觀之上。相應地，安全監察的角色承擔者也在發生調整：從執法人員到執法者、建議者、解決問題的人，再到體系之內合作各方的一部分、鑒定守法情況、體系各方與政府部門之間的溝通橋梁。他認為正如市場使得經濟活動多樣化，安全監察部門的介入方式也應當多樣化，應當賦予企業經營者以自由裁量權，引導企業自主安保的行為，而非扼殺之。根據第81號公約、第155號公約、1988年《建筑業安全衛生公約》（167號）建議書、2011年《關于家庭工人體面勞動的公約》（189號）建議書等，結合國際上的實踐案例，他提出了十條建議：關注遵章守紀；制裁“有能力，不作為”者；制定中小企業政策；創造性地獲取資源；構建伙伴關系；干預手段多樣化；適當地以賞代罰；要求進行風險評估；轉變為市場化心態；不要只記錄死亡數據等。

國際勞工組織亞太局職業安全與健康專家英格麗·克里斯滕森指出，職業安全與健康領域的預防文化不僅是單一的有關組織和工作場所的文化，而且是一個國家層面的安全與健康預防文化。首要任務就是確定預防原則，文化元素包括職責分工，風險管理，一套有效的勞動/職業安全與健康監察體系，為中小企業職業安全與健康提供服務，將職業安全健康納入教育體系等。培養安全健康預防文化，她建議應邀請所有人參加到預防性文化中來，包括非正式經濟體、企業的工人等；維持和拓展現有合作關系，但同時要拓展和探索其他合作伙伴，如媒體；使用社交媒體；在關注安全同時，更加注重職業安全健康層面；多項世界范圍內措施——事實及審查手段選擇和使用等。

另外，英格麗講到，戰略性安全監察在實現安全和健康的工作場所方面發揮著重要作用。根據多渠道的信息和情報制定戰略性計劃；建立起一套重要并且適用的監察手段；根據需要來建立組織結構、人員配備以及監察手段；監察方法要簡單和務實——重點放在高風險領域；鼓勵雇主和工人參與；后續跟蹤。

在研討會上，國際勞工組織總部治理與三方司專家朱常有建議，改善職業安全健康監察服務，促進企業合規防控風險能力。勞動監察具有預防職能，在1970年《船員起居艙室（補充條款）公約》（133號）建議書、1969年《（農業）勞動監察公約》（129號）、2001年國際勞工組織（ILO）發布“職業安全衛生管理體系導則”等條文中都有所體現，是勞動行政體系的重要部分。結合國情，根據第81號公約的相關規定，可以改進中國職業安全健康監察。他建議：制定《職業安全健康法》，同時制定《職業安全健康監察條例》；成立職業安全健康監察局，實現監察工作的“三化”（機構標準化、人員專業化和工作現代化）；執法與服務并重，采用危險識別、風險評估與控制的系統性方法，特別是幫助中小企業建立低成本、實用的風險控制制度和方法；強化“雇主主體責任”。

另外，他認為執法行動應該是公平、透明、一致性、連貫性、實現“三化”。監察的作用是雇主守法，應激勵其守法，促進其守法，確保其守法。

日本職業安全健康監管體系

中日職業健康能力建設提升合作項目首席專家林雅彥，介紹了日本職業安全與健康組織機構，國家政策與體系以及國家規劃與年度計劃的實現情況。

據林雅彥介紹，安全監察是日本職業安全與健康管理的重要工作。安全監察的機構即勞動標準監察管理機構包括厚生勞動省（原健康、勞動與福利部）、地方勞動局和勞動標準監察辦公室。日本職業安全與健康法律法規體系逐步完善，其中《工業安全與健康法》，第一條就指出建立風險預防標準，多項措施確保員工安全與健康。另外，他介紹，日本從1958年起形成“職業安全與健康規劃第一期五年規劃”，2013年開始第十二期五年規劃。由中央勞動政策委員會負責制定“職業安全與健康規劃”，厚生勞動省編制“勞動局年度計劃”。各地方勞動監察局根據實際情況，與地方勞動政策委員會合作，制定“年度勞動管理計劃”并由勞動標準監察辦公室結合“勞動監察計劃”再制定其“年度勞動管理計劃”。勞動標準監察辦公室運作基于PDCA（P：計劃，D：行動，C：檢查，A：執行）循環，并通過PDCA循環優化年度行動目標。

在制定“職業安全與健康規劃”過程中采用社會對話機制，由雇員代表、雇主代表和學者、專家、新聞工作者等組成的社會利益相關方代表形成工業安全與健康組共同討論決定。

實習編輯 秦運巧