誰是南海和平的攪局者

韋宗友

2014年6月29日，菲律賓海軍參加與美國海軍在中國南海舉行的代號為“卡拉特”的聯合軍事演習

5月30日，美國國防部長阿什頓.卡特在香格里拉安全對話會發言中再次點名中國，指責中國在南海填海造島是地區緊張局勢的根源。他聲稱，美國作為一個太平洋國家、貿易大國和國際社會一員，“有權介入這一問題并加以關注”。

一同參會的美國國會參議院代表團團長、軍委會主席麥凱恩在記者會上也強硬表示，美國和亞太地區其他國家應該采取聯合行動，“提高中國行為的代價”。

事實上，自2015年5月份以來，美國在南海問題上對中國的嗓門越來越高，動作幅度也越來越大。到底誰在南海填海造島？南海和平的攪局者，究竟是誰？

美國到底指責中國什么

美國其實并不是南海問題的爭議方，它在南海國際水域的航行自由也沒有受到威脅，但近年來卻常常以維護地區和平、捍衛航行自由為名，在南海問題上高調喊話。

2015年5月13日，美國參議院外交關系委員會就東海和南海問題專門舉行了聽證會，負責東亞與太平洋事務的助理國務卿丹尼爾.拉塞爾指責中國在南海的填海行為“規模和速度超過了所有其他國家，破壞了海洋生態，使其具備了從這些前哨基地投射權力的能力”。 ? 負責東亞與太平洋事務的助理國防部長施大偉也說，盡管中國不是第一個、也不是唯一一個在南海地區填海作業的國家，但中國填海的規模和速度超出了所有國家，提升了中國在南海的軍事攻防能力，并有理由對中國的“未來戰略意圖”感到擔憂。

5月16日，美國國務卿克里在訪問北京時公開表示，美國對中國在南海填海的規模和速度“感到擔憂”。他話里有話地說，該地區需要“明智的外交，而不是前沿哨所和軍事跑道”。

5月20日，美軍派遣最先進的P-8A反潛偵察機抵近中方南沙有關島礁海域進行偵察，并首次搭載美國CNN記者，將中美在南海上的分歧及中國在南海的填?；顒悠娴貍鞑サ饺颍鹑蜉浾搹V泛關注。

5月22日，美國副總統拜登在美國海軍學院開學典禮上發表演說時就此聲稱，大國之間正在出現“新的斷層線”，“中國在南海地區填海和修建飛機跑道，在南海爭議海域單方面頒布休漁令，以史無前例的規模填海造島，航行自由和和平解決爭端的原則正在遭到中國的‘挑釁”。

誰在南海填海造島

美國高官對中國南海填海的密集喊話，CNN記者將中國在南海填海實況向全球傳播，似乎給國際社會這樣一種印象：中國是南海填海造島的始作俑者，是南海現狀的改變者，是自由航行的妨礙者和地區秩序的破壞者。事實果真如此嗎？我們不妨來看一組數據。

自上世紀六七十年代以來，越南、菲律賓等國趁中國海軍力量不足，開始陸續非法侵占中國的西沙和南沙島嶼，這一非法行徑一直持續到90年代。截至目前，據美方統計，僅在南沙一地，越南就侵占和建立了48個島礁和前哨基地，菲律賓占據8個，馬來西亞占據5個，而作為南沙群島主權擁有者的中國僅占據了9個（包括臺灣地區占有的1個）。

不僅如此，過去20年來，越南、菲律賓、馬來西亞等國一直在非法占領的島礁上建設、填海以及修建機場和具有軍事用途的設施。其中越南的非法活動特別活躍，也是整個南海地區填海造地的“領跑者”。早在2007年初，越南就開始在南沙的“西礁” “中礁” “畢生礁” “景宏島”等島礁上展開大規模填海造島活動。

2014年10月2日，正在訪美的越南副總理兼外長范平明（左）和美國國務卿克里共同會見記者。美國政府同日宣布，正采取措施擬部分取消對越南實施長達30年的殺傷性武器銷售禁令

美國數字地球公司拍攝的衛星照片顯示，越南在非法侵占的兩個中國南沙島礁進行大規模填海造地。美國智庫戰略與國際問題研究中心 “亞洲海洋透明度倡議”項目主任米拉.拉普.胡珀在對衛星照片研究后發現，越南在西礁填海造地面積已達到6.5萬平方米，在敦謙沙洲填海造地面積為2.1萬平方米。不僅如此，越南還在這兩地修建用于軍事目的的設施。越南長時間在非法侵占的中國島礁上填海造地不僅嚴重侵害了中國的南沙群島主權，也公然違反了2002年中國與東盟國家達成的《南海各方行動宣言》準則。但奇怪的是，在中國開始填海造地之前，美國從未對此表示過異議。

美國助理國防部長施大偉在13日的國會聽證會上也承認，2009～2014年間，越南無論在島礁設施更新還是在填海造地方面，都堪稱首屈一指，填海造地面積高達60公頃。

“除了中國和文萊外，所有南海聲索國都在爭議島礁上修建了規模不等、功能不一的飛機跑道。這些行為導致了今天各國（在南海）競相角逐的場面。”他說。

中國能否在南海填海造地

顯而易見，中國并非是南海填海造島的始作俑者。長期以來，中國一直秉持克制、忍讓態度，主張通過“擱置爭議、共同開發”以及談判、協商方式來解決南海問題，以理性贏得爭端的妥善解決。

但是，中國的克制和忍讓并沒有換來相關國家的回報，相反，他們加速了對中國海島主權及海洋權益的侵害，甚至不時加以挑釁。在克制無果的情況下，為了維護自身的合法權益，約從2013年開始，中國開始在南沙群島部分島礁進行填海造地。

退一步說，即便中國是此輪填海造地的始發者，也并不能因此將中國貼上改變現狀或破壞地區秩序的標簽。原因十分簡單——與越南、菲律賓等國不同，中國是在自己的島礁上填海和建設，而非在他國領?；驀H水域作業。

大量的歷史文獻、地圖、實物及考古資料證明，早在先秦以前中國漁民就在南海地區捕魚作業，到唐宋時期，中國已經開始行使對西沙、南沙等南海群島的管轄權，將其劃歸瓊州府管轄。到了明清兩代，西沙、南沙等南海群島的管轄一直屬于瓊州府。民國時期，南沙、西沙群島的管轄權歸屬于海南地方政府。抗日戰爭爆發前及抗戰期間，法國和日本先后非法入侵了其中部分島嶼，中國政府提出了嚴正抗議，也從來沒有承認過這些非法侵占?？谷諔馉巹倮螅@些島嶼重新歸屬中國。

解放戰爭之后，原先駐守部分島嶼的國民黨軍隊先后撤到臺灣，而新中國由于國內百廢待興且基本上沒有海軍，并沒有立刻對西沙和南沙海島進行駐扎和守衛。在1951年召開的沒有中國政府參加的“舊金山和約”會議上，南越政府以法國曾占領部分南沙島嶼為由，要求將南沙島嶼劃歸越南，但遭到會議的拒絕。當時周恩來總理就西沙和南沙問題發表嚴正聲明，指出西沙和南沙自古以來就是中國領土，盡管曾被日本非法竊取，但日本投降后已經回歸中國政府。無論和約最終是否涉及，中國對南沙和西沙群島不容侵犯的主權都不容爭議。中國對西沙、南沙等南海群島的主權，也得到了當時國際社會的承認，即便是越南和菲律賓政府，在20世紀六七十年代以前也對此表示認可。

越南和菲律賓的聲索合理嗎

20世紀70年代以來，由于國際海洋法的新規定（如將領海由3海里拓展到12海里，并增加了200海里專屬經濟區等）和南海地區可能存在巨大油氣資源的前景，越南、菲律賓等國開始加速侵占中國島礁的進程，占領了中國在西沙和南沙的大量島礁。但十分明顯，無論是國際法還是國際海洋法，都不可能支持這一非法侵占行為。

從國際法來看，傳統上，一國獲得或轉讓領土的方式有五種，即先占、時效、添附、征服和割讓。由于時效、征服和割讓完全不符合現代國際法精神，已經被拋棄，而先占原則因地球上陸地和島嶼已經被發現和占領完畢，因而在當代，任何一國也已不可能通過這種方式獲得領土。添附則是指，由于自然形成或人造的新土地出現而使得國家領土增加，包括火山噴發形成的新島嶼、河口三角洲等自然添附，也包括圍海造田等人工添附，不過后者不能損害他國利益。

所以，從國際法角度看，一國在本國領土或島礁內進行人工填海造地是不違反領土獲取的國際法規定的。當然，國際海洋法對群島、適宜人類居住的島嶼、不適宜人類居住但常年露出海面的島嶼以及漲潮時沒入海平面以下的海礁是否具有領海和專屬經濟區地位，有著不同的規定。

菲律賓等國曾以南沙島嶼是無主地或靠近其領土以及經濟、安全等種種借口，為其非法侵占中國島礁進行辯護。但其實，他們所說的任何一條理由，都經不住國際法的推敲。

首先，經濟、安全原因顯然不能成為獲取他國領土的正當理由，否則任何國家都可以以這一借口進行侵略。當年薩達姆入侵科威特時，正是打著這樣的旗號。

其次，靠近原則也同樣站不住腳。翻開世界地圖，不難看出，在印度洋、太平洋、大西洋等主要大洋中，歐美國家占領了無數離其國土萬里而毗鄰相關國家的島嶼，如果這一借口能成立，那么歐美國家要歸還多少島嶼？

再次，南海諸島并非無主地。上述歷史事實明白無誤地表明，中國對這些群島擁有主權。即便中國沒有對部分島嶼或島礁進行持續占有或管理，也不能因此將它們視為無主地。

從國際法發展歷程看，在18世紀以前，歐洲各國奉行的是“誰發現誰擁有”的土地先占原則，并不要求對所占土地進行實際控制和管理。18世紀以后，雖然國際法對“無主地”的獲取逐漸由“誰發現誰擁有”變成“實際占領和控制”，但是這些規定只適用于大陸，不適用于海島，特別是對于那些地理環境惡劣、不適宜長期不間斷管理的島嶼。而中國南海諸島正是這樣的群島和島礁。

最后，雖然1994年通過的國際海洋法將一國的領海范圍擴大到12海里，并增加了200海里的專屬經濟區，但這并不會也不可能對一國已有島嶼或島礁的主權構成侵害，相反只會強化其海島權利。

因而，無論從歷史還是國際法來看，中國對南海的各群島都擁有無可辯駁的主權，越南、菲律賓等國對這些島嶼的占領和填海造地屬于非法侵占。中國有權在其本國島嶼、島礁上進行人工作業和填海造島，至于其是否具有領海地位、是否可以享有專屬經濟區則另當別論。中國選擇在條件艱難的島礁上填海造地，而沒有選擇采取軍事手段將越南、菲律賓等國非法竊取的較大島嶼奪取過來，已經充分顯示了中國的克制和善意，也顯示了中國政府維護地區和平和秩序的最大誠意。

美國到底擔憂什么

既然如此，美國到底擔憂什么？對此，美國莫琳與麥克.曼斯菲爾德基金會總裁弗蘭克.季努茲一語道破天機——他說，美國真正擔心的是中國未來可能將這些島礁基地軍事化，進而威脅到美軍從太平洋到印度洋海上自由行動的實際軍事能力。

換言之，美國擔心的是中國會挑戰美國在西太平洋地區的海上霸權地位。

對于美國人的這種“零和思維”，中國領導人和政府已經多次表示，太平洋足夠大，容得下中美兩國，中國無意挑戰美國的霸權或將美國從西太平洋地區驅逐出去。中國致力于發展建立在平等和相互尊重基礎上的不沖突、不對抗的中美新型大國關系。

中國在自己的島礁上進行建設，建立適當的防御能力，并在條件成熟時向國際社會開放，是致力于維護地區和平與繁榮的善意行為，美國理應與中國相向而行，而不是拉幫結派，橫加指責。

至于中美兩國在專屬經濟區軍事偵察上的不同意見，兩國完全可以坐下來談，在相互尊重、相互諒解的基礎上找出解決問題的辦法，而不應借題發揮，挑事生非。

說到底，中美兩國，合則兩利，斗則俱損。

（作者為復旦大學美國研究中心教授）