王 蔚,張志敏

(1.中國地質(zhì)調(diào)查局，北京 100037；2.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149)

地質(zhì)調(diào)查項目委托業(yè)務費使用監(jiān)督研究

王 蔚1,張志敏2

(1.中國地質(zhì)調(diào)查局，北京 100037；2.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149)

地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)督一直是非常重要的工作。地質(zhì)調(diào)查項目管理制度實施5年以來，仍有部分單位在委托業(yè)務費使用過程中存在種種問題。本文在分析地質(zhì)調(diào)查項目委托業(yè)務費監(jiān)管現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出其經(jīng)費監(jiān)管過程中存在預算編制不精確、外協(xié)單位優(yōu)選性欠缺和費用核算缺乏規(guī)范性問題。同時在總結(jié)項目承擔單位財務管理工作存在的問題的基礎(chǔ)上，提出重視預算編制、完善政府采購流程等對策與建議。

地質(zhì)調(diào)查項目；委托業(yè)務費；內(nèi)控制度

地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)督管理是地質(zhì)調(diào)查項目管理體系的重要組成部分。按照目前的預算管理制度，地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)管的一項重要內(nèi)容就是委托業(yè)務費的使用與管理。當前中國地質(zhì)調(diào)查局加強對地質(zhì)調(diào)查評價專項的資金使用管理，將資金的安全性作為重要整改方向，以提高地質(zhì)調(diào)查項目資金效率為目標，也體現(xiàn)了地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)督管理的重要性。

1 地質(zhì)調(diào)查項目委托業(yè)務費管理現(xiàn)狀

按照《地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價專項資金管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，地質(zhì)調(diào)查項目費用必須按照工作手段及成本進行核算，主要費用包括：人員費、辦公費、印刷費、水電暖費、郵電費、交通費、差旅費、會議費、專用材料和燃料費、咨詢勞務費、委托業(yè)務費、設備使用和購置費、維修費、其他費用[1]。《政府收支分類科目》中的《支出經(jīng)濟分類科目》對“委托業(yè)務費”進行了定義，委托業(yè)務費為因委托外單位辦理業(yè)務而支付的費用。

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，地質(zhì)調(diào)查項目的委托業(yè)務費指項目實施必須由其他單位協(xié)助完成部分工作任務，依據(jù)雙方簽訂的合同或協(xié)議，需外撥經(jīng)費并取得支出憑證的研究、測試、施工、加工、軟件研制等費用。地質(zhì)調(diào)查項目委托業(yè)務是地質(zhì)調(diào)查項目承擔單位在項目實施中需要委托外單位協(xié)作完成任務的業(yè)務。委托單位是項目實施的責任主體，對受托單位承擔的任務和經(jīng)費使用負有監(jiān)督管理責任。委托單位應及時跟蹤委托業(yè)務的工作進展，加強技術(shù)和經(jīng)濟管理，確保任務按時按質(zhì)完成，資金安全、有效使用[2]。

按照全額預算管理制度，委托業(yè)務費一般不得超過地質(zhì)調(diào)查項目預算的30%。在項目立項和設計評審階段，項目可行性報告(評估報告)要對設置委托業(yè)務的必要性、可行性及預算進行充分論證，經(jīng)專家審核通過，并經(jīng)大區(qū)地調(diào)中心等二級管理機構(gòu)(以下簡稱“二級管理機構(gòu)”)批準方可設置。同時，委托單位要單獨編制委托業(yè)務工作方案，明確選擇受托單位的方式，并細化支出預算。

2 委托業(yè)務費使用存在的問題

2.1 委托業(yè)務費預算編制缺乏準確性

地調(diào)項目設計預算是根據(jù)地質(zhì)技術(shù)設計方案中計算投入的各項工程數(shù)量、相應的預算定額標準及相關(guān)技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)測算出的項目投資額度，是項目設計中的經(jīng)濟方案。預算設計的不合理、不準確對地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)濟管理會起到負面作用，不利于地質(zhì)工作的開展[3]。

一是設計預算與實際支出差異大。據(jù)統(tǒng)計，調(diào)研的省份和地質(zhì)調(diào)查項目中超過80%的項目委托業(yè)務費預算執(zhí)行率不足80%，同時存在部分地調(diào)項目超額支出現(xiàn)象，例如某地調(diào)項目委托業(yè)務費預算總額為270.98萬元，實際支出為315.20萬元，預算執(zhí)行率為116%。地勘工作的特殊性及風險性決定地調(diào)項目預算的準確性較難把握，委托外協(xié)業(yè)務大多為野外地質(zhì)工作，實際工作過程中會遇到諸多自然因素的影響，會導致編制預算和實際執(zhí)行之間差異的存在差異。預算編制細則中，地勘單位技術(shù)人員忽視對項目預算編制工作，為完成項目申報，隨意填報數(shù)據(jù)，缺少對項目經(jīng)費使用的規(guī)劃與預見性[4]。

二是項目預算編制與財務管理整體要求相脫節(jié)，難以兼顧財務制度和技術(shù)目標。部分項目由于缺少財務人員參與預算編制，造成項目預算與財務管理的要求脫節(jié)。財務人員從財務管理角度出發(fā)，主要關(guān)注項目預算的規(guī)范性和合規(guī)性，項目技術(shù)人員從項目實際工作出發(fā)，更多的關(guān)注預算的實用性，使其達到項目計劃目標，在其編制預算過程中未能充分體現(xiàn)財務管理工作的需求。

三是預算編制缺乏科學性，委托業(yè)務承擔單位與預算說明不符。部分地質(zhì)調(diào)查項目存在委托業(yè)務實際承擔單位與預算編制說明中計劃委托單位不一致現(xiàn)象。由于地質(zhì)調(diào)查項目鉆探、槽探和巖礦測試一般會根據(jù)野外地質(zhì)工作的需要而確定，具有很大的不確定性。因此預算編制時期需要項目承擔人員加強調(diào)查研究，對預算編制中委托業(yè)務承擔單位進行合理把握，在前期論證的基礎(chǔ)之上，按照規(guī)定的政府采購程序安排，從而使得預算結(jié)構(gòu)更加科學性和合理性。

2.2 委托外協(xié)單位選擇缺乏明確性

一是缺少招投標手續(xù)，未遵循既定政府采購程序。根據(jù)地調(diào)項目管理制度規(guī)定，地質(zhì)調(diào)查項目委托方必須明確受托單位的選擇方式，主要選擇方式包括公開招投標、競爭性談判、邀請談判或委托等方式。同時，委托業(yè)務需要進行公示，并報上級管理機構(gòu)進行審定。部分地調(diào)項目承擔單位在選擇外協(xié)單位時，缺乏規(guī)范性手續(xù)。

二是委托單位存在資質(zhì)不符現(xiàn)象，例如某地調(diào)項目中的部分鉆探工作、巖礦測試工作承包給個人。根據(jù)地調(diào)局項目管理制度的規(guī)定，外協(xié)工作不能委托給個人，個人不具備從事相應地質(zhì)工作的資質(zhì)。造成這種問題的原因有兩方面：一是部分項目承擔單位對地調(diào)局項目管理文件學習不足，缺乏足夠的認識；二是由于地質(zhì)工作需要從事野外作業(yè)，工作區(qū)域的地理區(qū)位、人民信仰等原因，使得地質(zhì)工作者未能在特定區(qū)域內(nèi)工作，不得不委托當?shù)厝藦氖孪鄳巴夤ぷ鳌?/p>

2.3 委托業(yè)務費支出核算缺乏規(guī)范性

一是項目重復率高，同一項目多種經(jīng)費來源渠道，實際費用無法確認。部分地調(diào)項目由地區(qū)地質(zhì)工作需求而設立，信息的不對稱性導致省地勘基金等其它資金重復投入該地區(qū)。從而導致項目工程結(jié)算不清晰，實際支出費用無法確認資金使用渠道。近年來國家高度重視地質(zhì)工作，設立了各種地勘專項，不斷加大資金投入，各項地勘活動經(jīng)費來源渠道多，導致有限的地質(zhì)技術(shù)人員承擔過多的工作，有限的工作費用支出重復，使得項目重復率高，項目經(jīng)費花不出去[5]。

二是外協(xié)費用管理不規(guī)范，主要包括委托業(yè)務費發(fā)票無明確責任人簽字，審批人責任不清晰；個別明細缺少轉(zhuǎn)賬證明；費用支出不規(guī)范，部分屬于內(nèi)部結(jié)算的費用，也列支為委托業(yè)務費；項目委托業(yè)務費不按項目設計執(zhí)行，預算變更及調(diào)整不按規(guī)定程序上報。主要根源在于項目承擔單位內(nèi)部財務管理制度不完善，資金審批流程不明確，財務人員業(yè)務素質(zhì)有待提高。

三是委托業(yè)務過程費用支出不透明，缺少委托外協(xié)單位費用使用情況說明，委托業(yè)務結(jié)算時缺少結(jié)算證明，部分委托外協(xié)業(yè)務費用支付一半，但缺少相關(guān)結(jié)題證明材料。缺少工程結(jié)算手續(xù)，個別項目委托給高校或科研院所的科研課題缺少項目結(jié)題程序。例如某項目部分科研工作需要委托外協(xié)給具有相應資質(zhì)的科研機構(gòu)，外協(xié)款項已支付一半，按照合同固定，外協(xié)工作已面臨結(jié)題，但缺少項目評審和項目成果。

3 項目承擔單位財務管理存在的問題

地調(diào)項目經(jīng)濟管理工作是項目有效開展的重要條件，項目承擔單位的財務管理工作是地調(diào)項目管理的基礎(chǔ)工作之一。加強地勘單位內(nèi)控制度管理是提高地調(diào)項目資金使用效率的重要途徑。地勘單位內(nèi)控制度包括項目承擔單位的財務管理制度、內(nèi)部審計制度、內(nèi)部信息溝通機制等，通過對項目承擔單位“不相容職務分離控制、授權(quán)審批控制、會計系統(tǒng)控制、財產(chǎn)保護控制、預算控制、運營分析控制和績效考評控制”等內(nèi)部控制活動的考察，發(fā)現(xiàn)如下問題。

一是內(nèi)部溝通機制不暢，預算編制與執(zhí)行相矛盾。項目組人員與財務管理人員缺少溝通交流，項目經(jīng)費支出時，由財務人員負責的預算支出會計核算和由項目管理人員負責的項目實際進度相分離，兩者之間的不協(xié)調(diào)性導致項目實際支出與預算編制相差甚遠[4]。

二是規(guī)章制度不完善，內(nèi)部監(jiān)督機制弱化。事業(yè)單位財務制度執(zhí)行力差，導致會計基礎(chǔ)工作不規(guī)范。例如差旅費管理，有些單位由于會計基礎(chǔ)工作要求不嚴格，導致報銷手續(xù)的不完整，出差事由、出差路線等無法確認。由于部分單位會計崗位設置較少，導致人員配置不合理，部分會計兼任審計工作，出現(xiàn)會計、出納等不相容職位未嚴格分離的現(xiàn)象，使得單位監(jiān)督機制弱化，會計事前、事中、事后審核監(jiān)督流于形式。有相當一部分單位缺少獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，即使部分單位建立內(nèi)審機構(gòu)，也缺少相應職責的發(fā)揮，使得內(nèi)控制度流于形式。更有部分單位雖具有完善的監(jiān)督制度，但將訂立的制度“印在紙上，掛在墻上”，使得內(nèi)部監(jiān)管執(zhí)行力度降低。在遭遇相關(guān)監(jiān)督檢查問題時，只對具體問題進行靈活性處理，缺少規(guī)范性程序，使得內(nèi)控制度名存實亡，失去了應有的剛性及嚴肅性[6]。

三是財務支出審批流程不嚴格，資金管理效率低。項目承擔單位在預算執(zhí)行過程中，支出審批制度不嚴格，缺失具體的審批流程，缺少明確的責任人，隨意擴大開支范圍，隨意改變資金的用途，導致項目資金使用效率下降。部分項目承擔單位雖然在項目立項階段編制預算，但在預算資金使用過程中缺乏監(jiān)督審計，缺少財務績效考核和財務成本考核，即使部分單位基于制度完善的需要設立跟蹤審計，也經(jīng)常浮于表面，缺少分析總結(jié)[7]。

四是財務管理缺位，經(jīng)費監(jiān)督管理不到位。地調(diào)項目資金來源主要是國家財政專項撥款，其經(jīng)費受相關(guān)部門監(jiān)管，地勘單位要以資產(chǎn)年度配置計劃和決算報告為基礎(chǔ)，依據(jù)相關(guān)規(guī)定的考評方法和指標，對各部門年度資產(chǎn)的配置、使用、處置等管理情況進行量化考核和客觀評價，以確定各部門資產(chǎn)管理效率和管理目標實現(xiàn)程度的活動。項目承擔單位在爭取地調(diào)項目過程中表現(xiàn)比較積極，準備比較充分，但在本單位內(nèi)部財務制度監(jiān)管研究工作相對不足，對如何提高項目資金使用效益研究積極性不高，容易產(chǎn)生專項資金監(jiān)督投資缺位現(xiàn)象，從而無法完成對資源有效的控制和監(jiān)督。

4 地質(zhì)調(diào)查項目委托業(yè)務費管理相關(guān)建議

4.1 提高預算重視程度，大幅提高預算管理水平

地調(diào)項目承擔單位應提高對預算編制的重視，科學規(guī)范編制預算程序，提升預算在財務管理中的作用。對于預算與執(zhí)行過程出現(xiàn)的差異問題，應提高重視，加強預算編制工作。認真規(guī)劃前期預算編制工作，鼓勵財務人員和項目技術(shù)人員參加中國地質(zhì)調(diào)查局和各大區(qū)舉辦的預算編制培訓班，認真做好各項項目明細支出項的費用和工作手段的工作量，應由野外地質(zhì)工作經(jīng)驗比較豐富的項目負責人和業(yè)務嫻熟的財務人員共同編制預算，在這個過程中項目預算編制人員應與項目技術(shù)人員做好溝通交流工作。對預算執(zhí)行中期績效控制，建立財務人員與項目組人員的有效暢通的溝通機制，承擔財務審核責任的財務人員應經(jīng)常進行野外檢查，增加對野外地質(zhì)工作的熟悉程度。強化預算績效的后期考核與反饋力度，加強事后管理工作。對委托業(yè)務工作要實時結(jié)算，財務人員應起到監(jiān)督作用，對項目經(jīng)費使用過程中出現(xiàn)的問題及時反饋給項目承擔人員，加強各項支出的監(jiān)管。

4.2 優(yōu)化政府采購程序，建立電子化政府采購系統(tǒng)

委托業(yè)務費支出問題存在最主要的原因，是沒有按照相關(guān)管理制度的規(guī)定執(zhí)行政府采購過程。由于缺少必要的監(jiān)督手段，導致項目經(jīng)費支出之后無法按時保質(zhì)收回項目成果，或者項目經(jīng)費支出不合規(guī)，缺少必要的證明材料。對于委托業(yè)務，應按照標準的政府采購程序進行，將其納入正規(guī)的政府采購系統(tǒng)中，對其實行統(tǒng)一管理。

首先，項目承擔單位應在年初規(guī)劃當年單位整體委托業(yè)務的支出與明細，編制相關(guān)預算，明確采購方式。在進行政府采購前，需單位進行市場調(diào)查，通過研討，明確采購方案，然后組織招投標，如果是計劃委托的方式，應進行公示。在確認中標組織機構(gòu)后應簽訂具體的委托外協(xié)合同，合同可實行統(tǒng)一管理，但記賬憑證中對此必須進行明確的說明。在合同規(guī)定的期限后，項目委托單位要組織有關(guān)專家進行驗收，項目委托外協(xié)工作驗收必須及時。委托外協(xié)項目驗收通過后，進行尾款的支付。最后要對委托外協(xié)工作進行整合歸檔，沒有歸檔證明，項目不能通過驗收。如圖1所示，建立政府采購過程監(jiān)督管理體系。

圖1 政府采購過程監(jiān)督流程圖

4.3 加強財務人員教育，設立績效管理體系

培養(yǎng)財務人員的創(chuàng)新意識和培植財務人員終身學習的理念，拿出具體的激勵措施來提升財務人員自身職業(yè)修養(yǎng)，提高對財務人員繼續(xù)教育力度，積極更新財務理論知識。提升財務人員學歷要求，多引進專業(yè)人才。設定符合事業(yè)單位財務具體工作要求的績效管理制度，執(zhí)行財務人員績效管理，對財務人員的績效進行評估與結(jié)果反饋。財務管理工作人員應該做到制度化、程序化、標準化“三化”。制度化指財務人員應熟練掌握地質(zhì)調(diào)查項目各項管理制度，熟悉地勘事業(yè)單位會計核算要求，嚴格遵守并執(zhí)行相關(guān)制度要求，日常工作規(guī)范化。程序化指財務人員應緊密配合監(jiān)督檢查工作中各項環(huán)節(jié)與程序的要求，監(jiān)督程序的合理性，保證工作各環(huán)節(jié)緊密結(jié)合，相互制約。標準化指應積極貫徹財務制度規(guī)范的各項標準，將各項約束潛移默化成各項標準，實現(xiàn)財務管理工作的規(guī)范化。

4.4 加強內(nèi)部財務制度建設，提高財務運行體系

一是地調(diào)項目承擔單位應完善項目經(jīng)費支出標準和定額體系，以及相應的調(diào)整制度。應建立、健全會計崗位責任制、賬務處理程序制度、內(nèi)部牽制制度、財產(chǎn)清查制度、財務收支審批制度等。大額資金支出應增加審批手續(xù)，進行風險控制，其中經(jīng)費支出標準制度的制定可以參考下列資金支出審批流程，如圖2所示。

圖2 資金支出審批流程

二是優(yōu)化財務操作流程，強化收支審批流程，明確責任人，向較規(guī)范的單位學習。經(jīng)濟業(yè)務的審批流程應實行逐級環(huán)節(jié)審批制度，各單位正式任命的項目(部室)等各單位行政負責人為權(quán)簽人，主管領(lǐng)導、總會計師在單位領(lǐng)導的授權(quán)范圍內(nèi)履行審核或最終審批權(quán)，單位負責人為最終審批環(huán)節(jié)。以某地勘單位經(jīng)濟業(yè)務審批制度為例，介紹不同審批業(yè)務的審批權(quán)限，作為財務管理制度方面的參考。

該單位經(jīng)濟業(yè)務分為收入類經(jīng)濟業(yè)務和支出類經(jīng)濟業(yè)務，全院實行統(tǒng)一領(lǐng)導、集中核算的財務會計管理體制，院長是全院財務會計工作第一責任人,總會計師依據(jù)相關(guān)規(guī)定協(xié)助院長管理全院財務會計工作。經(jīng)濟業(yè)務辦理流程：經(jīng)辦人首先將原始票據(jù)送計劃財務部審核，并分類粘貼加蓋“財務已審核”章，然后按收入類、支出類經(jīng)濟業(yè)務審批流程逐級履行相關(guān)審批手續(xù)。各級權(quán)簽責任人不得越級審批，經(jīng)辦人完成相關(guān)審批流程后到計劃財務部辦理資金收支及核銷工作。以收入類經(jīng)濟業(yè)務的審批流程為例，執(zhí)行“經(jīng)辦人—→項目(部室)負責人—→主管領(lǐng)導—→總會計師—→院長”的逐級審批流程，具體權(quán)限設定詳見表1。

4.5 加強單位內(nèi)審力度，提高財務監(jiān)督控制水平

項目承擔單位要在國家宏觀管理的基礎(chǔ)上，結(jié)合本單位實際，建立完整有效的內(nèi)部控制制度，以內(nèi)部審計為重點，將財務監(jiān)管責任落實到個人，以切實可行的財務管理制度和會計核算流程為主線，逐步促使會計人員履行職責，從而保證預算支出能夠有效的反應項目正常的經(jīng)濟活動。單位應設置獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，加強對本單位內(nèi)部會計控制的監(jiān)督和評估，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部會計控制中的漏洞和隱患，并針對出現(xiàn)的新問題、新情況及執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)，及時修正內(nèi)部會計控制制度。內(nèi)部審計機構(gòu)應獨立于財務管理機構(gòu)，單位不應對內(nèi)部審計機構(gòu)的工作進行干預。依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》的規(guī)定[8]，應將是否建立內(nèi)部控制程序并嚴格執(zhí)行為項目設計評審和項目經(jīng)費總結(jié)驗收“優(yōu)秀”等級的評判標準，促使地勘單位內(nèi)部控制建設工作要在事企混合模式下探索出新的路子，做到“管理制度化、制度流程化、流程表單化、表單信息化、業(yè)務歸口化”。

表1 收入類經(jīng)濟業(yè)務審批流程表

5 結(jié) 語

地質(zhì)調(diào)查專項評價資金是財政支持國家戰(zhàn)略性、公益性、基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作而專門設立的資金。地質(zhì)調(diào)查項目資金管理是一項非常重要工作，在總結(jié)分析地質(zhì)調(diào)查項目實施過程中資金使用存在的問題，追根溯源探索項目承擔單位財務管理工作的不足，能夠有效的提高專項資金的效益。從規(guī)范預算編制、嚴格預算執(zhí)行到建立有效的財務內(nèi)控制度，促使地調(diào)項目承擔單位有效提高自身預算執(zhí)行合理性與有效性。

[1] 財政部，國土資源.財政部國土資源部關(guān)于印發(fā)《地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價專項資金管理辦法》的通知[Z].財建〔2010〕174號，2010.

[2] 中國地質(zhì)調(diào)查局．中國地質(zhì)調(diào)查局關(guān)于進一步加強地質(zhì)調(diào)查項目委托業(yè)務費管理的通知[Z]．中地調(diào)函〔2013〕459號，2013.

[3] 趙虹燕，彭介凡，黃平，等．論加強地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)濟管理工作[J]．中國國土資源經(jīng)濟，2007(3)：15-17.

[4] 呂淑蘭．淺談事業(yè)單位財務管理存在的問題及對策[J]．當代經(jīng)濟，2010(2).50-51

[5] 劉曉鳳，李英奎，范德清，等.農(nóng)業(yè)科研項目預算編制及財務管理研究[J].南方農(nóng)業(yè)，2013(2)：71-74

[6] 李麗英、劉建民.芻議如何加強事業(yè)單位財務管理工作[J].現(xiàn)代商業(yè)，2010(24)：243-244

[7] 宋瑛.事業(yè)單位財務管理中存在的問題與對策淺談[J].價值工程，2011(3)：28-29

[8] 財政部.財政部關(guān)于印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》的通知[Z].財會〔2012〕21號,2012.

Research into the commission business expenses supervision of geological survey project

WANG Wei1，ZHANG Zhi-min2

(1.China Geological Survey，Beijing 100037，China; 2.Chinese Academy of Land and Resource Economics，Beijing 101149，China)

Geological Survey Project fund has been a very important oversight work.While Geological survey project management system is implementedfive years，there are still some problems exist in the delegate unit operating costs use.This paper analyzes the regulatory status of geological survey projects commissioned by business expenses and make its funding problems in the regulatory process，such as inaccurate budgeting，outsourcing units preference gaps and a lack of regulatory cost accounting.While summarizing the project undertaking unit of financial management problems，This paper raises attention to budgeting and how to improve the government procurement process，andsuch other suggestions.

geological survey project；commission business expenses；internal control system

2015-02-05

王蔚(1969-)，男，山西太原人，高級會計師，現(xiàn)工作于中國地質(zhì)調(diào)查局財務部。

張志敏(1986-)，女，安徽阜陽人，研究實習員，從事地質(zhì)礦產(chǎn)勘查研究工作。E-mail：mintuer123@163.com。

F812；F407.1

A

1004-4051(2015)07-0011-05