南京特別市特種建設公債發行始末

陳海懿

(南京大學歷史學院，江蘇南京，210008）

19 27年4月18日，國民政府定都南京，并成立南京市政廳。5月25日，國民政府任命劉紀文為南京市市長。6月6日，國民政府公布《南京特別市暫行條例》，南京改稱南京特別市。南京作為民國時期的首都，在建都初期積極致力于各方面建設，但民國時期的財政困難對南京市的首都建設造成了很大的經費問題。為了解決經費的困難，南京市通過多種渠道籌集經費，其中一個舉措就是以南京特別市名義發行市公債，即南京特別市特種建設公債。該公債的發行具有深刻的社會背景，南京市府為發行公債所作的努力體現其一定的行政能力，而公債發行的效益又深刻地反映了當時地方公債受到的種種限制。

一、首都建設中的住房與自來水問題

南京在1927年4月成為首都之后，就面臨著嚴峻的首都市政建設工程問題。南京雖是歷史文化名城，但經過歲月的侵蝕和近代以來戰爭的破壞，各項市政設施已經非常破舊，急需進行大規模的市政建設，使民國首都具有近代都市的基本特征。

隨著定都南京，南京市的人口數量出現急劇上升。兩年時間里首都人口增加了十余萬之眾。驟增的人口壓力使得南京原有的各項市政設施難以承受，其中最為緊張的就是市民的住房問題與飲水清潔問題。由于本地人口與遷移人口的混合，使得市民們的“住”和“食”兩大問題顯得十分緊張。

1930年出任南京市市長的魏道明

現代都市的飲水是以自來水為主要解決之途，南京在建都之前基本上是沿用了古代的水井和挑水辦法來解決用水問題。建都后，不僅南京人口激增造成飲水短缺，而且南京在工業等行業上都有了長足的發展，各行業的用水更是嚴重缺乏。南京“城內河道不多，較大者僅秦淮河”，秦淮河既要供給全市的洗滌用水，又要滿足全市人畜的汲飲之需，早已不堪重負。而全市水井“總計不過一千六百余口”，“其余池塘蓄水”都是污穢不堪，整個南京市的用水情況是“應用既感不敷，清潔更不能言，取汲之不便，猶其余事耳”［3］。籌集興辦自來水的經費使南京市府發行建設公債刻不容緩。

二、民國十八年南京特別市特種建設公債

南京市長劉紀文為籌集首都建設經費做了非常多的積極努力，特種建設公債也是在劉市長的推動下逐步制定的。劉紀文在1928年7月復任南京市長后就主持市府為籌辦首都公用事業擬定公債草案，8月份制定了《首都第一期市政公債草案》，根據該草案規定，公債總額為150 萬元，用于辦理首都公用事業，年利率6 厘，定期10年，以市產收入中的洲租（主要是八卦洲和大黃洲）為擔保債本［4］。但是該草案并沒有真正實施，而只是作為一個初步規劃以供各界參考，并在此基礎上制定更加完善的公債條例。

經過近一年的反復修訂后，南京市府于1929年6月3日正式公布了《南京特別市市政公債條例》。該條例規定公債發行額為300 萬元，年利率為7 厘，以市財政局車捐收入月撥2 萬元為付息基金，市產收入年撥30 萬元為還本基金。每年付息2 次，還本1 次，10年還清。但該公債條例并沒有明確說明公債的具體用途，只是籠統稱“為興建首都市政起見，特募集公債”［5］。在公債提交立法院之后又被發回重新修訂，市公債也被迫推遲推銷。

《民國十八年南京特別市特種建設公債條例》［6］相對于《南京特別市市政公債條例》在表述上與規定上更加地科學與合理。關于公債用途方面，該條例稱“為興辦首都自來水工程及建筑市民住宅之用”，同時“以三百萬債額中的二百萬元興辦自來水工程以及一百萬元建筑市民住宅”。關于利率方面，從原先的年利率7 厘改為8厘，以增加公債推銷時的購買力。關于還本付息方面，該公債規定自民國二十年（1931年）后的還本付息都是每年兩次，分別于六月的末日與十二月的末日在市府大廳進行抽簽還本付息。此外，該條例對公債的票額、保證金和處罰等都做了相應的規定。

南京市府還為配合特種建設公債的發行制定了一系列相適應的輔助章程。這些章程既是為了實現公債的順利發行，也是為了增加市民對公債的信心與購買力度。主要的章程有四個，即公債的用途監督章程、公債基金的保管章程、公債的發行細則與公債的經理制度。為實現對公債用途的監督，南京市府成立了公債監督用途委員會，主要職權是：“一、審核關于自來水工程及市民住宅之各項預決算；二、保管及支付本公債募得款項；三、指定存放募得款項銀行；四、報告及公布收支實況”［7］。當時的上海總商會會長虞洽卿、南京市長劉紀文和財政局長金國寶都是該委員會的委員。針對公債基金的保管，南京市府成立了公債基金保管委員會，聘請了當時上海與南京金融界的主要人物，例如擔任過交通銀行總行長的錢新之，中國銀行總行長的蔡承新及其南京分行行長的汪叔梅等人。

民國時期的南京內金川河

為了促進公債的推銷，南京市府也做了很多的工作。根據公債的發行細則，在推銷公債時實行折扣實收原則，即除了全部債票照面額實收百分之九十八外，“承募在五萬元以上者九五折實收，十萬元以上者九四折，二十萬元以上者九三折，三十萬元以上者九二折，四十萬元以上者九一折，伍拾萬元以上者九折”［8］。同時，南京市府還聘用了不同類別的經理人來推銷公債，經理人分為勸募、代募、承募三種，每種經理人承擔不同數量的債額推銷，并獲得不同比率的手續費作為報酬。其中勸募人推銷10 萬元以上公債至少可以獲得債額的1%手續費，而代募人可以獲得至少1.5%，承募則可以獲得至少2%［9］。

南京市府為了保證特種建設公債的發行，在條例與制度章程層面做了科學的設計與充分的準備，以此為保證市公債得以順利推銷。此外，在公債的擔保基金方面，南京市府更是通過對市財政的整頓以保證公債擔?；鸬某渥恪?/p>

三、特種建設公債的擔?；穑菏挟a收入與車捐收入

南京特別市首任市長劉紀文

市產收入與車捐收入是南京市財政來源的兩個方面，且在財政收入中占有較大的比重。為了給公債提供充足的基金擔保以增強市民購買公債的信心，南京市府特地整頓市有財產和車捐以增加兩者的收入。

市有財產是指所有權歸南京市府的各項用于出租有收益的財產，具體是指房租、地租、洲租與雜項市產，其中雜項市產包括地攤項、碼頭項、廟項、玄武湖湖產、鐵路處茶房租、鐵路處月臺租與其他雜項市產等。為了清查產權以確定市有財產數量，并重新確定租率，南京市府采取了多項措施，如：清點契據，若有損壞則重新考核約定；調查房屋座落、四至、面積和間數，并填具表明產權關系的委托書；編造房地及租戶總清冊；對無租約的租戶一律補立租約，欠租者根據不同情況核減或追討租金。

根據大同地區的支護施工經驗，對該工程初步確定了兩種方案，第一種是鋼板樁支護，采用拉森Ⅳ型鋼板樁支護；第二種是采用土釘墻支護，首選的是鋼板樁支護。通過技術經濟比較分析，最后決定采用土釘墻支護為最終支護方案。

經過近一年時間的整頓，南京市的市產收入有了明顯增加，尤其是房租收入。民國十七年度（1928年7月到1929年6月），南京市產收入總共有309866.1 元，其中房租收入30022.5 元；而民國十八年度（1929年7月到1930年6月）市產收入共有324242.1 元，房租達到了68842.2 元［10］。市產收入是擔保債本的基金來源，根據十年還本的限定，每年需要還本30 萬元，而十七年度和十八年度的市產收入都超過了30 萬元，之后的市產收入都處于逐步上升趨勢，因此市公債的債本擔?？梢詿o虞。

車捐是在南京市財政的捐稅收入中的大項，原由江蘇省警察廳征收，充當省警務經費，南京市府成立后劃歸市財政局接管［11］。1929年初，南京市府訂立了《南京市財政局征收車捐章程》以整頓和規范車捐的征收，增加車捐收入為市公債的付息提供擔保。該章程對全市的車輛按照類別劃分為16 種車型，對每一車型根據不同情況制定不同的捐率。其中運貨汽車的捐率最高，甲種政府機關使用運貨汽車每季度每輛車征收76.8 元，乙種自用運貨汽車每季度每輛車征收96 元，丙種營業貨車載重三噸以上為120 元，三噸以下為100 元。捐率最低的單輪雙把手車也要征收每季度每輛1.5元。［12］

經過對車捐的大規模整頓之后，車捐的征收更加規范，操作執行更加嚴格，車捐收入逐步增多。民國十七年度共有車捐收入338885.35 元，十八年度則增加了十多萬元，達到了456145.7 元。數額巨大的車捐收入使南京市府有信心和有實力保證公債利息的按時支付。

在南京市市有財產和車捐收入的保證之下，南京市府在1929年11月正式發行并推銷南京市特種建設公債。但是市公債的實際推銷情況卻與市府的期望背道而馳，并沒有得到各方積極的響應。

四、特種建設公債的推銷及其效益

按照特種建設公債條例的規定，公債的還本應從1931年開始，但市府考慮到“償還期愈遲，為承購者所不愿，于發行前途，大有窒礙”，因此決定提早還清，“以維信用，而利市政”。［13］因此，市府于1929年12月底就進行了第一次抽簽還本付息。

截止于第一次還本付息時，南京市的遺族學校認購了第一批公債，債額為55.5555 萬元，經募人所得的手續費也拆購了特種建設公債5725 元的面額，市教育局認購了3 萬元，南京市總商會認購1 萬元，共計售出公債債額60.1280 萬元［14］。為了鼓勵公債的推銷，公債發行細則規定實行的是折扣實收原則，因此財政局真正收到的款項是少于銷售出去的公債債額。例如遺族學校真正繳納是50萬元，按照發行細則規定承募五十萬元以上照九折實收，所以發行債票為55.5555 萬元［15］。截至1930年6月底，特種建設公債實際發行了債票額82.66 萬，其中還包括了第一次未售出的中簽數［16］。

民國時期的南京城南住房

為了完成市公債的推銷，南京市府采取了各種辦法。劉紀文市長和繼任的魏道明市長都將公債的推銷寄希望于滬寧銀行界，多次招待銀行界人士，向他們反復說明特種建設公債對首都建設的重要作用，以及公債擔?；鸬某渥隳軌蚓S持公債的債信穩妥，要求銀行界人士為公債的發行多多出力，為住房與自來水建設提供經費。1931年6月，南京市府發布了《借征房租攤銷本市自來水公債辦法》，仿照上海和杭州的公債推銷作法，將其作為推銷市公債的補充辦法。該辦法規定所有未銷售公債，按照房租價自7月起于3 個月內分期繳納，“仿照杭州市借征房租興辦自來水辦法及上海市籌募十九年關稅短期庫券借征房租辦法，按照房租產價分別攤銷征集現款以資應用”，規定除了“每月租金不滿五元，房價不滿五百元之房屋外……租賃房屋按照兩個月租額攤銷市公債；自住房屋按產價百分之二攤銷市公債”［17］。

但是借房租來推銷市公債并沒有產生多大效益，自來水工程的用款緊張狀況沒有得到緩解，因此南京市府又求助于銀行界。1931年8月，南京市府致函南京中國銀行、交通銀行、中南銀行等16 家銀行，提出以未發行的市公債165 萬元作為抵押，貸款125.8 萬 元，用 于自來水工程的緊急 款 項［18］。1936年，南京市府又以特種建設公債面額12.32 萬元，向南京新華銀行抵押借款6.15 萬元［19］。

除了南京市府為推銷市公債的無奈努力外，自來水籌備委員會也開始通過其他途徑籌集自來水建設經費。1932年1月，自來水籌備委員會提案“請求撥給英國退還我國庚款材料抵現部分，撥為自來水建設材料之用”［20］，并獲得國府的批準。4月，自來水籌備委員會又通過南京市府以鐵道部每月應撥發首都建設委員會之鐵道附捐項下提出一部作抵押，向中國銀行等16 家銀行借款30 萬元作為自來水建設經費［21］。此后自來水工程基本依靠國府的補助和以自身設備作抵押獲得借款來取得建設的經費。

自來水經費籌集的途徑多元化也宣告了南京市特種建設公債發行失敗。截至1937年6月南京市府因抗戰遷離前的最后一次還本付息，累計抽簽還本付息328.2萬元，其中還本195 萬元，付息133.2 萬元，特種建設公債未清償額計121.8 萬元，其中債券余額105 萬元，應付利息16.8 萬元［22］。

五、余論

公債作為政府籌集財政資金，以實現事業的經費需求，是近代以來各國政府所采取的普遍經濟手段。南京市府為建設滿足民眾需要的住房與自來水而發行特種建設公債的出發點是正確的，也是合理的。同時，南京市府為保證市公債的順利發行與成功推銷，從公債條例的擬定，到輔助章程的制定，以及整理市財政中的市產與車捐收入為公債提供本息擔保基金等種種努力，應該得到肯定與認可。這些是南京作為民國首都在行政能力上的直接反映。

但是，公債在推銷過程中卻沒有得到市民的積極認購，即使市府采取了諸多補充辦法以及求助于銀行界，也未能實現公債的全部銷售，這是因當時深刻的社會政治原因造成的。

國民黨在南京建立政權后就一直面臨著巨大的財政壓力，僅就債務來說，在財政支出上不僅有巨額的庚子賠款，還有大量對外借款需要償還，而在財政收入上則因關稅被外國截留造成捐稅收入銳減。此外，國民政府為了推進國家建設，消除國民黨內部派系斗爭，以及實現軍事“剿匪”、賑災等等，以中央的名義發行了大量公債。民國十七年國民政府發行的有確實擔保的新內債就包括江海關二五庫券、續發江海關二五庫券，卷煙稅庫券、津海關二五庫券、善后短期公債、十七年金融短期公債、十七年金融長期公債、十八年賑災公債、十八年裁兵公債、續發卷煙國庫券、關稅庫券、編遣庫券等12 種，本息總計487965331.12 元之多［23］。根據千家駒的統計，在民國十六年到民國二十年的五年時間里，統一后的南京國民政府僅財政部就對內發行了25 次公債，債額共計10 億5800 萬元［24］。

南京國民政府發行數額如此巨大的中央公債，在推銷的過程中需要各級地方政權進行承募推銷，而南京市作為國都所在更是承擔了大量的中央公債推銷任務，在南京市的財政工作計劃中一直有推銷中央公債的任務在列。因此，南京市府發行的特種建設公債自然會受到中央公債攤派的擠壓，市民因公債負擔過大而拒絕認購市公債，因此造成了市公債推銷的失敗。當然，造成特種建設公債推銷之低效的原因很復雜，但地方公債受到中央公債的擠壓是其主要原因，尤其是在國民黨政權有效控制的區域。

［1］《說市政公債之用途及與市民之關系》，《首都市政公報》47 期，1929年11月15日，第1 頁。

［2］《第十六次市政會議記錄》，《首都市政公報》21 期，1928年10月15日，第108 頁；《發行市政公債》，《首都市政公報》22 期，1928年10月31日，第37 頁。

［3］邵鴻猷：《自來水問題》，《首都市政公報》38 期，1929年6月30日，第19 頁。

［4］《首都第一期市政公債草案》，南京市檔案館藏，全宗號1001，目錄號02，案卷號248，文件號007。

［5］《南京特別市市政公債條例》，南京市檔案館藏，全宗號1001，目錄號02，案卷號250，文件號003。

［6］《民國十八年南京特別市特種建設公債條例》，南京市檔案館藏，全宗號1001，目錄號02，案卷號250，文件號034。

［7］《南京特別市特種建設公債監督用途委員會組織規程》，南京市檔案館藏，全宗號1001，目錄號02，案卷號250，文件號036。

［8］《南京特別市特種建設公債發行細則》，南京市檔案館藏，全宗號1001，目錄號02，案卷號250，文件號035。

［9］《南京特別市市政公債經理章程》，秦孝儀主編：《抗戰前國家建設史料——首都建設（一）》，《革命文獻》第九十一輯，第268-272 頁。

［10］參考《南京特別市十七年度市產收入具體情況》，南京市檔案館藏，全宗號1001，目錄號02，案卷號250，文件號007；《南京市十八年度市產收入統計表》，《南京市十八年度雜項市產收入統計表》，南京市檔案館藏，全宗號1001，目錄號02，案卷號921，文件號016。

［11］馬超俊《十年來之南京》，南京市政府秘書處印編，1937年，第89 頁。

［12］參考《南京市財政局征收車捐章程》，南京市檔案館藏，全宗號1001，目錄號02，案卷號402，文件號036。

［13］《市公債自本年起開始償還》，《首都市政公報》48 期，1929年11月30日，第18 頁；《建設公債第一次抽簽還本》，《首都市政公報》51 期，1930年1月15日，第26-28 頁。

［14］《建設公債第一次抽簽還本》，《首都市政公報》51 期，1930年1月15日，第26-28 頁。

［15］［16］《函復市公債發行情形案》，《首都市政公報》65 期，1930年8月15日，第64-65 頁。

［17］《借征房租攤銷本市自來水公債辦法》，《首都市政公報》86 期，1931年6月30日，第55 頁。

［18］《財政局向中國十六家銀行以市公債作抵透支借款案》，南京市檔案館藏，全宗號1001，目錄號02，案卷號220，文件號015-016。

［19］《財政局向新華銀行抵押借款案》，南京市檔案館藏，全宗號1001，目錄號02，案卷號239，文件號054。

［20］《籌款完成自來水工程案》，《首都市政公報》100 期，1932年1月31日，第76 頁。

［21］《南京市向中國銀行等十六家借款三十萬元》，南京市檔案館藏，全宗號1001，目錄號02，案卷號230，文件號009。

［22］南京市地方志編纂委員會編：《南京財政志》，河海大學出版社1996年版，第358-359 頁。

［23］賈士毅：《公債與金融之關系》，《經濟學季刊》，1930年第1 卷第1期，第39-52 頁。

［24］千家駒編：《舊中國公債史資料1894-1949年》，北京：中華書局，1984年版，第19-20 頁。