英、日兩國社區養老模式的經驗與啟示

李秉坤++姜春雪

[摘要]面對人口老齡化的挑戰，家庭養老功能的日益弱化和社會養老凸顯出的不足，社區養老將逐步成為我國養老新模式。通過分析英、日兩國社區養老成功經驗，總結并提出了完善立法保障，加強政府引導與支持，鼓勵社會力量參與，豐富養老服務設施與內容，培養專業化服務人員等完善我國社區養老服務的建議。

[關鍵詞]人口老齡化；社區養老；立法保障

[中圖分類號]F294[文獻標識碼]A[文章編號]

2095-3283（2015）05-0058-02

[作者簡介]李秉坤（1965-），男，漢族，黑龍江集賢人，教授，研究方向：財政理論與政策、資產管理與評估；姜春雪（1988- ），女，漢族，黑龍江佳木斯人，碩士研究生，研究方向：社會保障與公共財政。

[基金項目]黑龍江省研究生培養創新計劃資助項目（項目編號：YJSCX2013-248HSD）。

一、英國社區照顧模式

1989年英國社區照顧白皮書中描述社區照顧：“是指給因老年、心理疾病、心理障礙或身體及感覺機能障礙問題所困者提供服務和支持，讓他們能夠盡可能在自己家中或社區中‘類似家庭的環境下過著獨立的生活。”英國政府于1993年正式在全國推行社區照顧養老模式。

（一）健全的政策引導

英國社區照顧模式的特點是政府主導，政府部門根據社會的需要，制定并推行社會照顧的社會福利政策，并出臺了相關的實施細則，讓社區部門在實施過程中有政策可依，切實落實各項職能。

（二）政府的財政支持

英國社區照顧的資金來源主要由政府承擔，以財政投入為主，社區和家庭支出較少，服務設施大多為政府建設。2009年英國財政總支出為6207億英鎊，不算衛生支出的社會保障支出188366億英鎊，占支出總額的303%。

（三）社區照顧服務平臺

英國的社區照顧主要是以社區為依托，各種服務設施都建立在社區中，且社區照顧的方式盡量與老年人的生活相融合。在不影響老年人正常社交的情況下，滿足其對養老服務和醫療服務需求。政府與社區及養老服務機構以契約形式進行約束監督，如果社區管理和養老服務機構有違法的行為將受到法律制裁。政府雖放權給社區，卻沒有減少對其監管，在履行契約的過程中，政府和資金提供機構會不定期檢查社區和養老服務機構人才培養機制、醫療設備和基礎設施、服務質量和價格標準等。

（四）健全的服務體系

英國政府以契約方式，通過完備的管理評估體系，對承接社區照顧服務的社會機構的資格申報、社區照顧具體實施和資金管理和使用進行監管。通過評估合格的機構才有資格參與并得到政府資金支持。

英國社區照顧內容豐富，英國政府根據需求層次理論，構建了由“日常生活照料—物質支持—心理支持—整體關懷”四位一體的服務內容，滿足社區居民的各層次需求。除此之外英國社區服務體系健全，日常生活照料主要提供打掃衛生、準備飯菜、購物服務等；物質支持主要是食品供應、設施更新等；心理服務主要包括陪伴溝通、心理疏解、傳授養生生活方式等；整體關懷則指對老年人生活環境的優化，整合利用社區周圍資源等。

政府還大力發展引導志愿者服務，在英國每年有48%的人參與志愿服務，政府也會定期指定表現較好的犯人到社區服務，使其得到感化。

二、日本在宅社區養老服務模式

日本有 “在宅服務”和“設施服務”兩種養老護理服務，日本政府更為提倡“在宅服務”，日本在二戰戰敗以后，大力發展經濟和醫療衛生事業，國民生活水平迅速提高，日本人平均壽命也隨之提高。日本于1970 年正式進入人口老齡化社會。在發達國家中，日本是老齡化速度最快、老齡化水平最高的國家。

與此同時，“少子老齡化”現象越來越嚴重，由1990年51個勞動力人口供養一個老人，到2011年減少為不足 25 個勞動力人口供養一個老人。日本的老齡化危機空前嚴峻，日本政府不斷探索，積極發展新型養老模式。

（一）完備的法律法規

日本政府1959 年頒布《國民年金法》，1963 年頒布《老人福利法》，又稱為“老人憲章”，真正意義上規定了社區養老服務的內容。之后，日本出臺《老人福利法》《老人保健法》《高齡老人保健福利推進10年戰略計劃（1989）》《介戶保險法（2000）》《社會福利士及看護福利士法》《福利人才確保法》《關于社會福利服務基礎結構改革》等十部法規，這些法律法規不但保障了日本老年人的權益，也保障了養老服務從業人員的權益，使老年人社區福利事業更加專業化和法制化，大大緩解了日本老齡化的嚴峻形勢。

（二）完善的組織形式

日本社區養老服務的組織形式主要有4種：政府、民間組織、志愿者組織和社會企業。政府作為社區養老服務的主要引導者，掌控監管其他組織提供養老服務；民間組織需要通過政府的認證，只有得到日本政府信任的民間組織才能有權利提供社區養老服務和政府資金支持；志愿者組織承擔了大量的社區養老服務，不但降低了社區養老服務成本，而且大大促進了日本養老事業的良性循環發展，日本1998年頒布的《特定非營利活動促進法》有效地推動了志愿服務發展，由于日本政府的積極倡導和宣傳，越來越多人愿意參加志愿服務；日本社會企業也積極參與其中，給予日本社區養老服務大力支持。

三、英、日兩國社區養老經驗啟示

（一）完善立法保障

從英日兩國的經驗中可以發現，完善的法律規范為社區養老指明發展方向，讓社區養老在實施的過程中有法可依。到目前為止我國只出臺了《中華人共和國老年人權益保障法》《關于加快發展社區服務業的意見》《關于在全國推進城市社區建設的意見》等幾部政策法規和意見，我國立法的滯后以及法律實施細則的不全面直接影響了社區建設和社區養老的發展。我國政府應加快相關立法進程和提高立法質量，及時制定鼓勵指導社區養老服務發展的政策和法規，加強對國家法律政策執行系統的監督建設，同時盡快修訂相關立法，用法律制度推進和保障社區養老服務的發展。endprint

（二）加強政府引導與支持

從兩國經驗可以看出政府引導的重要性。由于我國特有的國情，目前我國政府支持社區養老服務發展的力度不夠，政府補貼相對較少，而社會籌集和街道自籌的數量又有限，社區養老服務可利用資金短缺，政府在資金政策方面缺乏規范性和持久性。我國政府應支持和引導各類社會主體參與社區養老服務設施建設、運營和管理，創造平等互助的服務環境，提供必要的資金支持，監督各種養老服務機構的成立和運行，加大對民間組織的扶持力度，同時為民間社區養老服務事業提供財政支持。

（三）鼓勵社會力量參與

英日兩國政府都高度注重和支持社會機構和志愿者隊伍參與養老服務。志愿者活動的原則之一就是無償性，政府可以通過志愿者提供服務來控制社區養老服務成本。我國志愿者服務起步較晚，開始于20世紀80年代，截至2011年12月，中國有3392萬人注冊青年志愿者，建立175萬個各類志愿服務站，志愿者人數只占人口總數的254%，參與者多為青年和在校大中學生，長期固定參加志愿活動的人較少，且流動性大。中國的志愿服務缺乏統一的權威性法規，很多志愿活動不夠規范。目前，僅廣東、山東等少數省市有相關的地方法規。

我國應積極鼓勵志愿者等社會力量參與社區養老服務，健全志愿者培訓機制，為志愿者提供基礎醫療和心理學等基本技能培訓，從而降低社區養老服務的成本。宣傳志愿服務的重要性，尤其注重對成年人和無業婦女的宣傳，鼓勵其長期固定參與志愿活動，形成良性循環。

（四）豐富養老服務設施與內容

英日兩國根據老年人的實際需求來提供具體的服務，很符合我國以人為本的發展理念。目前我國社區養老服務的項目少，服務設施相對落后，養老基礎設施建設沒在全國普及，根本無法滿足我國廣大老年居民的養老需求。我國應加快完善社區養老服務體系，完善養老配套設施建設，形成日常照顧服務、上門醫療服務、文化教育娛樂三大社區養老服務體系。社區應多建設一些場所供老年人等活動，多提供一些體育場地和設施、老年健身活動中心、戶外健身場地，琴棋書畫活動室等項目。

（五）培養專業化服務人員

作為一線提供服務的人員，其素質高低，是否具備必要的技能直接影響服務質量，英國、日本以及其他發達國家都很重視養老服務專業人才的培養。我國對社區養老專業人才培養不夠重視，導致現有社區養老服務專業人才嚴重短缺、養老服務水平不高。我國應規范管理養老服務人員隊伍，推行養老服務從業資格認證制度，通過考試優勝劣汰，提高我國養老服務質量和水平。

[參考文獻]

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[3]田逸嬌英、美、日三國社區養老服務的經驗及啟示[J]勞動保障世界，2013（2）

（責任編輯：梁宏偉）endprint