揭秘“紅頭文件”里的治國密碼

毛予菲

在1978年十一屆三中全會的相關文件中，“發展”“改革”“經濟”成為關鍵詞；1993年十四屆三中全會、2003年十六屆三中全會相關文件中，“市場”一詞最火，各出現22次和23次。清華大學政治學教授張小勁說：“這種變化和黨的政策制定，和我們的生活息息相關。”

從信息傳遞到治國工具

上世紀30年代，共產黨在陜北建立革命根據地，黨內大小事務都由文件規定和規范。那時，文件成為傳遞戰略信息的方式。尤其在長期的地下斗爭，慘烈殘酷的環境下，黨內的多項決策只能通過文件或是口頭文件的形式傳達到各分支。比較正式的一份紅頭文件是出現在1942年。當時在延安，無論是元老功臣，還是基層群眾，都在學習由22份文件編纂而成的《整風文獻》，整風運動在這份紅頭文件的指導下“火熱”地開展起來。

“從延安時期開始，起草文件被認為是最核心的權力，毛主席也很重視。” 張小勁說。1945年4月20日，中共六屆七中全會通過《關于若干歷史問題的決議》。這份文件就是以毛澤東的草稿為基礎完成的。“這份文件通過后，他在黨內的絕對權威就樹立起來了。”

毛主席不僅重視文件的起草工作，對文件制度的發展也有貢獻。在機要室工作過的葉子龍曾回憶，一次，他誤將一份主席還沒審閱的文件，丟進了文件堆。主席要看時找不到，非常生氣。后來他們就想了個辦法：領導人審閱過的文件，就在自己的姓名處畫圈，表示已閱。這樣，就能把讀過的文件與未讀的文件區分開了。這一文件圈閱制度至今還在使用。

新中國成立后，隨著共產黨政權的鞏固，文件也從最初的傳遞信息，發展為治國工具。之后的“三反”“五反”等運動就是以文件形式開始的。而聲勢浩大、影響深遠的“文化大革命”，也是由一份紅頭文件作為開端。1966年8月8日，《中國共產黨中央委員會關于無產階級文化大革命的決定》審議通過。文件共有十六條，所以又被形象地稱為“文革十六條”。文件開篇就表明“革命”決心：“當前開展的無產階級文化大革命，是一場觸及人們靈魂的大革命，是我國社會主義革命發展的一個更深入、更廣闊的新階段”。為配合學習宣傳，《人民日報》、《解放軍報》、《紅旗》雜志等還刊發社論文章，“文革”迅速席卷全國。

改革開放的“初稿”

在中國的歷史進程中，有一份紅頭文件不得不提，這就是中共十二屆三中全會通過的《關于經濟體制改革的決定》。張小勁說：“改革開放這件大事，就是從這份紅頭文件開始的。”

1984年十二屆三中全會，鄧小平將紅頭文件正式推上改革開放的舞臺。參與起草該文件的一名成員曾回憶，鄧小平在談到十二屆三中全會中心議題時，激動地說：“最理想的方案是通過一個改革文件。十一屆三中全會無論在政治上、經濟上都起了很好的作用，這次三中全會能否搞一個改革文件？這個文件將對全黨起巨大的鼓舞作用。就搞這個文件，別的就不搞了。”

在談到這份重量級紅頭文件的起草時，張小勁說：“作為第一份標志著重大政策方針轉變的政治文件，它的成型歷經了很多磨難，非常不易。”當時，有不少人認為“計劃經濟”和“商品經濟”是對立的，一位參與十二大報告起草的負責人還寫信給相關部門：“絕不能把我們的經濟概括成商品經濟。”但這次就是要將“商品經濟”寫進中央的紅頭文件，成為改革綱領。

因為有不少人反對，文件最初的提綱仍是“計劃經濟為主，市場調節為輔”，時任中共中央總書記胡耀邦看到這個提綱后，很不滿意，“根本就沒有脫離原來的調子嘛”。他立即調整起草小組，并向經濟專家征求意見，經過幾個月的反復討論，這份改革文件才通過。后來，鄧小平在接見起草小組成員時說：“我的印象是寫出了一個政治經濟學初稿……這次經濟體制改革的文件好，就是解釋了什么是社會主義，有些是我們老祖宗沒講過的話，有些新話。我看，講清楚了。”

張小勁說，“突破性的改革大多是由特定的紅頭文件啟動，特別是歷屆三中全會的《決定》起了重要作用。”1993年，中共十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，成為社會主義市場經濟體制第一個總體設計；2003年，中共十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，成為完善社會主義市場經濟體制的完整綱領；2013年，中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，中央作出全面深化改革的重大戰略部署。

從“市場”到“治理”

2013年4月24日，中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》起草小組第一次全體會議召開，習近平總書記擔任組長，副組長是劉云山和張高麗。張小勁說：“黨的最高領導人擔任三中全會《決定》起草小組組長，這還是本世紀以來的頭一次。”此前，習近平已經走進基層調研。2012年12月，黨的十八大結束不到一個月，習近平就到深圳調研。他還向鄧小平銅像敬獻了花籃，向這位改革開放的總工程師致敬。

對于起草工作，習近平的要求很嚴格。當時，他給起草小組提出“三不寫”：一般性的舉措不寫；重復性的舉措不寫；純屬發展性的舉措不寫。張小勁說：“這次文件不‘十全大補，不面面俱到，以前文件中的空話套話少了，起草小組確實下了一番功夫。而且，對起草小組上報的每一稿，習總書記都會逐條、逐句、逐字，認真審閱，提出了許多重要修改意見。”

關于這份《決定》的內容，課題組也進行了認真的分析和統計。張小勁說：“在這份《決議》中，‘治理一詞成為亮點，共出現24次。以‘治理作為關鍵詞的段落，總字數為2037，約占全文的1/10，分布相當廣泛，讓人明顯感覺到黨中央的政策重心。”

張小勁說，從這些關鍵詞的發展變化中，可以看出中國社會的發展方向。在1978年十一屆三中全會的相關文件中，“發展”“改革”“經濟”成為關鍵詞；1993年十四屆三中全會、2003年十六屆三中全會相關文件中，“市場”一詞最火，各出現22次和23次。“這種變化和黨的政策制定，和我們的生活息息相關。改革開放初期，我們更注重市場體制的建立，一味追求經濟發展。隨之出現了各種社會問題，十八屆三中全會強調國家的‘治理，將社會、經濟統籌起來發展。我想，在將來，‘國家—社會‘政府—市場的關系肯定會發生變化，國家‘治理將成為新的發展方向。”