我國應盡快制定《行政執法程序條例》

王萬華

黨的十八屆四中全會《決定》明確提出“創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任”。完善執法程序，需要加強行政執法程序立法，將《決定》關于規范行政執法程序的要求轉化為具體程序法律制度。

行政執法存在諸多問題，需要加強行政執法程序立法予以規范

目前規范行政執法的法律主要有《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》，但這三部立法僅僅解決了部分執法活動的規范問題，我們在調研中發現行政執法中存在的很多問題都與執法程序立法還很不完善有很大關系。

第一，行政執法應當遵循的職權法定、誠實守信等實體原則和正當法律程序原則等基本原則缺失，相關制度不完善。公民、企業的權利在執法過程中缺乏制度保障，沒有對執法權形成有效制約，越權執法、趨利執法、執法不守誠信等執法亂作為現象普遍存在。部分執法機關將執法與地方經濟發展掛鉤，與執法人員的工資、福利掛鉤，加劇了執法中亂象叢生。

第二，現有立法基本規范外部程序，缺乏對內部程序必要的規范，內部機制不順直接影響對外執法效能。執法中部門之間、層級之間、地區之間缺乏制度來解決實體法權限劃分不清帶來的管轄不明、執法部門設置過于分散帶來的執法協調難等問題，容易出現執法不作為;執法機關內部執法流程不夠優化，內部辦件時間冗長;行政執法信息在部門之間還沒有做到共享，重復調查。

第三，缺乏啟動執法程序的外部制約機制，執法人員“法定職責必須為”意識不強，執法不作為、拖延履職、執法不力等現象比較普遍存在，造成法律得不到有效實施，一些違法行為長期得不到制止、糾正。

第四，在行政許可、民生保障等依申請作出決定領域，程序不便民、不經濟。申請人辦理同一事務面對不同部門需要重復提交申請，不僅增加公民和企業負擔，也增加行政成本;不同部門處理同一事務的申請時不能同步進行，流程過長，行政效率較低。

第五，常態執法缺乏制度保障，運動式執法、突擊執法、不文明執法的現象比較突出。部分執法機關執法擾民、執法擾亂企業正常生產經營活動。部分執法人員在執法中舉止不文明，不尊重執法對象，甚至暴力執法，社會影響非常不好。

第六，缺乏對行政執法證據制度的規定，行政執法中事實認定存在問題比較突出，調研中法院提供的數據表明因事實認定錯誤在執法機關敗訴判決中占的比例最高。

第七，缺乏對行政執法過程性行為、事實行為的程序規范，造成事中事后監管不力。執法重許可、重核準、輕監管，執法檢查、建設項目稽查、政府投資項目后評估等機制缺乏制度規范。隨著國務院簡政放權工作的推進，大量事項不再進行前置審批，如何加強事中、事后監管防止監管缺位，急需制度跟進。

第八，執法裁量權如何公正行使缺乏明確的規則指引，選擇性執法、執法標準不統一、人情執法等執法不公問題較為突出，老百姓反映強烈。

第九，行政執法中的公開機制規定不完善，執法依據、執法過程和執法結果不公開、不透明，帶來執法權力尋租、執法腐敗等問題。

第十，缺乏針對行政特點的文書送達制度，送達難成為執法人員反映強烈的問題。

《決定》對完善執法程序提出新要求，需制定法律予以貫徹落實

隨著社會主義法律體系基本形成，依法治國的重心轉向保障憲法和法律得到有效實施。行政機關是主要的法律實施機關，針對當前行政執法中存在的各類問題，《決定》對全面規范行政執法活動提出很多程序機制，需要立法予以貫徹落實。包括：明確行政執法應當遵循職權法定原則;行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，行政機關不得法外設定權力，推行政府權力清單制度;減少執法層級;合理配置執法力量，加強執法人員資格制度建設;規范執法過程;建立執法全過程記錄制度，明確具體操作流程;規范執法裁量權公正行使;建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度;提升行政執法效能;加強行政執法信息化建設和信息共享;加強對執法的合法性審查;嚴格執行重大執法決定法制審核制度;加大執法公開力度;推行行政執法公示制度。

行政執法的規范與監督一直是依法行政工作的重中之重，與現有規范思路和規范機制相比較，四中全會《決定》有兩點主要變化需要關注：

第一，更重視對執法源頭、執法過程的規范，將規范切入點由事后監督提前至事前、事中規范，防患于未然，體現為更加重視發揮程序機制的規范作用，可以看到《決定》提出的主要規范機制都屬于程序機制。

第二，不局限于解決某類執法活動中存在的問題，而是對行政執法進行全面規范：既規范執法的合法性問題，也規范執法的合理性問題;既規范執法外部程序，也理順執法的內部協調與流程優化;既規范執法中濫用權力的問題，也規范執法不作為，懶政、庸政問題;既保障執法公平公正，也注重簡化執法程序，提升執法效能。

《決定》體現出的兩點變化相應對立法提出兩點新的要求：第一，規范行政執法的重心在于完善執法程序立法。第二，立法需要回應全面規范行政執法的需求，制定綜合性程序立法，而非針對某一種類執法活動制定單行立法。

法治政府建設面臨新形勢，需要通過立法規范執法活動

國務院2004年發布《全面實施依法行政綱要》（以下簡稱《綱要》）、2010年發布《關于加強法治政府建設的意見》（以下簡稱《意見》），其中，對規范執法活動提出了非常具體的要求。《綱要》和《意見》對規范行政執法、推進依法行政工作發揮了積極作用，但是《綱要》和《意見》并非法律，關于行政執法的要求性質上并非法定程序義務，也不能成為法院進行司法審查的依據。《綱要》實施已經十年，《意見》發布已近五年，當前的社會條件和法治政府建設面臨的問題和任務已經發生了很大變化，通過指導性文件的方式推進依法行政、建設法治政府，已經遠遠不能適應當前新的社會條件。隨著四中全會制定的國家全面推進依法治國戰略實施的推進，有必要制定法律，將《綱要》和《意見》中關于規范執法活動的要求上升為法定程序義務，使之成為約束行政機關的硬性機制，用法治的方式深入推進依法行政，加快建設法治政府。endprint

地方經驗層出，有待中央層面統一推進完善執法程序

基于各種原因，《行政程序法》在我國一直未能出臺，一些地方開始嘗試在地方層面制定統一的行政程序規定。2008年，湖南省制定全國第一部行政程序規定《湖南省行政程序規定》，之后，山東省、西安市、海口市、汕頭市等出臺了10部地方性行政程序規定。在這10個地方行政程序規定中，行政執法程序都以條文數居半成為最核心的內容。2011年1月，遼寧省制定《遼寧省行政執法程序規定》，對行政執法程序作出全面系統規定。

我們于2013年、2014年對湖南省、山東省、遼寧省、汕頭市等地方行政執法程序規定實施情況進行實地調研。發現完善的行政執法程序立法對規范執法活動發揮了很大作用，如：地方規定中關于管轄、執法協助等內部程序機制非常有利于處理行政機關職責劃分不明和加強協調的問題;行政裁量權基準、行政執法指導案例等機制對規范行政裁量權公正行使、解決執法不公發揮積極作用;完善的行政證據規則對規范行政執法中的事實認定、更好保障當事人權利發揮積極作用。

就內容而言，地方立法關于執法程序的規定呈現出很強的趨同性，反映執法實踐面臨的問題相似，對規范機制的選擇趨同，下一步立法很有必要在總結地方立法經驗基礎上，將地方立法中行之有效的制度上升為中央立法，統一推進規范行政執法活動，保障法律法規得到有效實施。

此外，其他國家的立法經驗，也表明完善的行政程序法對規范行政活動發揮了積極作用，我國有必要借鑒其他國家成功經驗，完善執法程序立法。

完善途徑：由國務院盡快制定《行政執法程序條例》

目前與行政執法活動程序有關的法律規范，分散規定在大量單行法中。分散立法的主要問題是只能規范特定種類、特定部門、特定區域內的執法活動，不具有普遍適用效力。在依法行政推進的初期階段，采用分散立法的方式有利于盡快解決問題比較突出的某些執法活動，但隨著全面依法治國戰略的推進，分散立法難以滿足當前“深入推進依法行政、加快法治政府建設”對完善執法程序提出的要求。這就需要中央層面在總結現有立法的基礎上，制定綜合性、普遍性的法律，防止對執法活動的規范出現法治空白。

制定綜合性、普遍性的法律來完善執法程序有兩種方案可以選擇：

第一種方案，立法一步到位，由全國人大制定《行政程序法》，全面規定行政活動的程序，將行政執法程序作為其中一章予以規范。

第二種方案是分步走，由國務院先制定《行政執法程序條例》，積累制度實施經驗后再由全國人大制定《行政程序法》。

兩種方案各有利弊。考慮到全國人大2015年的立法工作重點將是完成《行政復議法》的修改，國務院法制辦2014年又已經將《行政執法程序條例》作為二類立法項目開展了前期研究工作，目前選擇第二種方案更為切實可行。

（作者為“2011計劃”司法文明協同創新中心研究人員，中國政法大學訴訟法學研究院教授、博士生導師）endprint