公共利益界定之必要性分析

摘要：否定論從公共利益本身具有的主觀性、抽象性、概括性、開放性、動態性等角度認為，不應當也沒有必要以國家立法之方式來明確界定公共利益。肯定論認為，不僅應當對公共利益進行理論界定，而且應當進行法律界定，并提出了種種有關公共利益界定的理論和方法。從基本原則、程序保障、實體框架等角度對公共利益等方面進行明確界定，其價值和意義遠遠勝過對公共利益界定的無所作為。尤其是在我國現階段，公共利益的法律界定有著更為嚴峻和緊迫的現實需要。

關鍵詞：公共利益；概念有限性；土地征收

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：

所謂概念界定，就是為某個概念下確切的定義。定義作為一種明確概念的邏輯方法，其應當包含兩方面之內容：其一，揭示該事物的固有屬性以及本質特征，即概念的內涵；其二，揭示該事物的所轄范圍，即概念的外延。公共利益的界定亦包括上述兩個方面，但由于概念界定本身的多維性，對公共利益的界定亦可以從多方面理解。公共利益界定包括理論界定和立法界定兩方面，理論界定為立法界定提供了理論基礎和學理支撐，立法界定是理論界定的升華和固化。公共利益界定之必要性，本來不應該是個問題，或者說不應該是一個具有爭議性的問題。然而，由于各種原因，學界對于是否需要界定公共利益還存在較大爭議。高志宏博士《公共利益：界定、實現及規制》從學界關于公共利益界定的爭論入手，就公共利益界定的重要性進行探討，為學界研究公共利益提供了一種新思路。

一、公共利益界定必要性的兩種觀點

早在我國《物權法》的立法過程中，社會各界就是否有必要對公共利益作出明確界定進行過激烈討論，這也是《物權法》爭議最大、最難解決的問題之一。一種意見認為，為了防止商業開發以公共利益的名義進行征收，侵害公民的合法財產，應當通過法律對公共利益作出具體的界定或者概括性的規定；另一種意見認為，由于公共利益的多樣性和復雜性以及立法技術的限制，現行法律難以對公共利益作出概括性規定，即使目前有極少數國家對公共利益作出了規定，也是很不科學的。[1]163綜合學界的探討來看，是否有必要對公共利益進行界定主要有兩種觀點：一種是否定論，一種是肯定論。

否定論認為，不應該也沒有必要以國家立法之方式來明確界定公共利益。其理由主要有三個方面：一個方面，公共利益本身具有的主觀性、抽象性、概括性決定了其不能被明確界定。比如有學者認為，公共利益是個高度抽象的概括性概念，相同的價值判斷標準會形成不同的認識，難以對其作出明確界定，各國立法也大都沒有對公共利益作出精確的定義。[2]另一方面，公共利益的開放性、動態性決定了其不能被明確界定。比如有學者指出，公共利益是一個開放的且不斷發展的概念，內涵在不斷擴充，外延在不斷擴充，具有不可窮盡性，難以在立法上逐一列舉。[3]再一方面，精確定義自身所具有的局限性決定了公共利益這一概念不能被明確界定。比如有學者認為：“筆者亦同意公共利益是不可能有精確定義的看法，更不主張在立法中采取為追求某個定義的精確而阻礙更為接近良法的因噎廢食的做法。”[4]

應當說，否定說具有一定的合理性。其一，它認識到語言界定概念的局限性，其二，它認識到公共利益的發展性、動態性、寬泛性以及在公共利益進行類型化時所可能面臨的困難。公共利益的這一復雜性決定了用僵硬的法律語言對其進行界定確實是有困難的。退一步講，即便能夠在法律上對公共利益進行解釋，那么在不斷發展、紛繁復雜的社會面前，也難免捉襟見肘，甚至是掛一漏萬。公共利益的模糊性、開放性和動態性，也決定了法學家和立法者很難通過一套相對確定的公共利益類型化標準對公共利益的具體利益層次作出靜態區分。應當說，否定論的很多觀點，對于我們全面認識公共利益具有重要的啟發意義。但同時，我們應該清醒地認識到，世界大多數國家都沒有對公共利益作出明確解釋，并非因為不需要從法律上對這一概念進行解釋，而是因為這一概念內涵豐富，難以界定。正如有學者指出，“公共利益‘不確定性和‘流動性的重要特征，確實使其在很大程度上只能被描述而無法對其定義，但是這并不應當成為阻礙人們界定公共利益的理由”。[5]

肯定論認為，不僅應當對公共利益進行理論界定，而且應當進行法律界定，并提出了種種有關公共利益界定的理論和方法。詳言之，公共利益概念的重要性決定了應當對其作出明確界定，否則會導致公共利益的操作性較差，不利于公共利益的保護。為此，很多學者為了構建明確的公共利益概念，從抽象、總結和概括公共利益基本特征出發；也有很多學者進一步探討了公共利益的界定方法，比如定義法、列舉法、排除法和判斷標準法。

二、公共利益界定之必要性

誠然，公共利益是個高度抽象化的概念，模糊性、籠統性是其與生俱來的特征之一，但這并不意味著我們無法把握其外延、抽象其內涵。對公共利益進行清晰地法律界定也是困難重重，然而，如同追求繪出一張百分之百真實的地圖的價值目標一樣，二者都是不必要的。我們不能奢求也不必奢求窮盡或描繪出所有公共利益情形。“兩害相權取其輕”，從基本原則、程序保障、實體框架等角度對公共利益等方面進行明確界定，其價值和意義遠遠勝過對公共利益界定的無所作為。更何況在我國現階段，公共利益的法律界定有著更為嚴峻和緊迫的現實需要。因為，在我國現階段，經濟迅速發展，但社會轉型劇烈，利益日益多元、社會階層分化、貧富差距擴大、矛盾沖突加劇。協調包括公共利益在內的各方利益沖突，整合多方利益價值觀念，保護合法利益訴求，是時代的需要，也是法律的重任。而科學、合理地界定公共利益則是協調利益沖突的前提。

對此，哈特曾明確指出，“因為許多經驗概念——不僅僅是法律概念，有一個非常重要的特征，也即我們無法設立能適用于所有想象得到的可能事物的語言規則……因此不可能有對概念最終的或者能夠窮盡一切方面的定義，那怕是在科學中也不能如此。”[6]289因此，“我們只能夠對我們的概念進行再定義或者再精確，以使其在新情況發生時能夠符合新的情況。”[6]189“并不在于提供一個符合正確用詞方法的可驗證的定義，而是想通過提供一種改進了的分析和一個更透徹的理解來促進法律理論的發展。”[7]18所以，公共利益的界定不僅是必要的而且是必需的，從這個角度看，肯定論的觀點基本是正確的，只不過，該觀點忽略了一個重要事實，那即是公共利益本身是動態發展的。換句話說，公共利益的要素處于一個開放的系統之中，列舉等立法技術難以對其進行無瑕疵的設計。[8]182所以，如何科學有效地界定公共利益才是我們需要思考的。

當下，學界已經認識到“法律界定‘公共利益一個基本含義和大致范圍應該說還是可能的。”[9]這是保護私權，防止國家公權侵害公民私權所必需的。即使《物權法》最終沒有對公共利益作出明確的、具體的界定，并不說明公共利益界定沒有必要，相反，這恰恰說明我國《物權法》立法的缺漏，也說明公共利益立法需要較高的立法技術和成熟的立法條件。

公共利益具有的不確定性、動態性、開放性等特質，在某種程度上決定了公共利益“只可被描述而無法對其定義”，但這并不應當成為阻礙人們界定公共利益的理由。所以，研究公共利益的界定也許注定是件出力不討好的事情，但是，現實的迫切需要卻讓我們無法回避這一重要問題。

三、公共利益界定之緊迫性

毋庸多言，公共利益界定的具有重要的理論意義和實踐價值。總體來說，界定公共利益是維護社會公正，提高人民生活質量的需要，也是保護個人利益，實現社會和諧的需要，也是保護公共利益，完善法制的需要，更是約束公共權力，實現法治政府的需要。尤其是對我國而言，界定公共利益具有前所未有的緊迫性。

自上世紀九十年代以來，我國一直處于快速城市化的進程之中，在這一進程中，假借公共利益的名義損害行政相對人合法權益的社會現象以及損害公共利益的現象甚多。譬如，個別地方以“招商引資”、“發展經濟”、“舊城改造”等名義暴力強拆，引發了大量矛盾和沖突，個別地方甚至引發了群體上訪、被拆遷人自焚、被拆遷人傷亡等極端惡性事件。這些公共利益事件的一再發生，充分暴露出我國的立法缺漏：缺乏公共利益的認定標準和認定程序。如此一來，政府將“公共利益”視為行政決策和行政執法的“利器”，利益集團把“公共利益”視為權力尋租的有效“武器”，大量的部門利益、地方利益、商業利益甚至個人利益項目紛紛以“公共利益”面目粉墨登場，個人利益受到嚴重侵害。可以說，“公共利益”是我國法律之中出現頻率較高的詞語之一，主要是作為法律限制條款或法律保留條款。其本質或者說主要目的是為了維護或偏袒公眾的整體利益，從而限制個人利益或局部利益。[10]在我國，《憲法》、《土地管理法》等法律法規雖然不止在一處提及公共利益，但僅具有指向性作用，并未明確界定公共利益的內容和范圍，即哪些事項屬于公共利益，哪些事項應當排除在公共利益之外，對此最高人民法院亦未作出明確解釋。如此一來，公共利益常常被當作一種抽象概念或僅僅被視為一種價值取向而已，不具有實質性內容。實際上，忽略了公共利益存在的邊界，不僅會造成公共利益的泛化，也會造成公共利益的弱化、虛化。公共利益的泛化、弱化、虛化，貌似是對公共利益的擴張，但實質上是對公共利益的損害。只有當清晰地界定公共利益的內涵和外延，并對其保護程序作出嚴格的界定時，才能真正有效保護公共利益。尤其對中國而言，國家利益至上、集體利益至上等傳統思想有著幾千年的歷史，影響根深蒂固，普通大眾對公共利益的認識存在著神秘化、絕對化和泛化的傾向，誤認為國家利益等同于公共利益、公共利益絕對至高無上。因此，為了使社會公眾走出對公共利益認識的誤區，客觀、準確、全面把握公共利益，樹立科學的公共利益觀，有必要界定公共利益。

我國一系列公共利益事件的頻繁發生，既與個別地方執法部門的法治意識有關，更與公共利益的立法缺失有關。由于立法中“公共利益”的表述過于簡單化，往往成了行政機關自由裁量權的范圍，并導致缺乏相應的司法救濟途徑。對“公共利益”的界定是關系到行政管理的公共性質和公民私有財產能否進行有效保護的關鍵問題。[11]只有從制度上明確界定公共利益，才能從源頭上處理好國家公權與公民私權、公共利益與個人利益之間的關系，才能處理好我國城市發展中的公共需求與個人財產保護之間的關系，才能更好地深化經濟改革，才能更好地促進城市化發展的實現。總之，構建以公共利益與個人利益的平衡機制為核心的社會利益整合機制已成為我國當前構建社會主義和諧社會的重要任務，理論上和法律上對公共利益的明確界定是構建社會利益整合機制的基礎。應通過對公共利益的理論闡釋和立法界定，對公共利益的內涵和外延作出明確規定，為協調利益沖突、規范利益訴求提供明確的法律依據和法治導向。

在我國社會實踐中，公共利益這一概念的應用范圍日益廣泛。然而，在因公共利益這一“幌子”引發了諸多嚴重社會問題后，我們意識到：公共利益不應是也不再是簡單的道德說辭和空洞的口號，而是作為公共機構的價值導向和決策依據，應具有直接的重要價值。[12]因此，公共利益的立法現狀和社會需求存在明顯的不一致性，這種非一致性并非無關緊要，而事關立法的嚴謹性和政府的權威。

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作者簡介：

王輝（1974-），男，法學博士，廣東嘉應學院副教授，主要研究方向為經濟法。

（責任編輯：李直）