新形勢下園區開發平臺公司何去何從

武文生

隨著改革深化和新經濟形勢的出現，園區平臺公司的創新與轉型迫在眉睫。

作為中國高新技術產業的集聚、發展之地，中國高新區二十余年來，已經探索出一條具有中國特色的發展道路，積累了許多成功經驗。這其中，園區平臺公司作為特殊市場環境下的產物，為中國高新區的開發建設做出較大貢獻。但是隨著改革深化和新經濟形勢的出現，其固有的發展模式受到挑戰，發累過程中的弊端逐漸顯現，園區平臺公司的創新與轉型迫在眉睫。

貢獻和問題并存

伴隨著中國高新區經濟騰飛，園區開發建設的資金需求與日俱增，而受制于融資主體的限制，各園區紛紛設立國有獨資的投融資平臺籌集資金推進基礎設施建設。園區平臺公司作為一種特殊目的國有公司，其最基本功能是以政府信用為支撐，通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能。

平臺公司為園區的開發建設和產業發展做出重要貢獻。筆者認為，主要有以下三點：一是將土地資源轉化為開發資本。平臺公司通過有效的運作，把土地資源轉化為園區開發建設的資本，有效提高了土地資源的整合利用效率，加快了開發建設進度。二是有效利用社會資本。平臺公司承擔政府投資項目融資功能，以市場化的融資方式向銀行等市場主體籌資，融入大量的社會資本，有效破解了園區開發建設的資金瓶頸。三是推動園區產業發展。平臺公司通過基礎設施與空間載體的開發，營造了良好的產業配套環境。部分平臺公司承擔了創業孵化、重大產業項目投資、金融服務等功能，成為園區產業發展的助推器。

但是，由于市場和政府關系沒有厘清，園區平臺從出生起就存在制度缺陷，發展過程中累積諸多問題。主要有以下三點：一是定位不清晰。以公司形式出現，卻不按市場規則行事而由政府主導，其職能隨著政府需要而變化，沒有清晰的定位和經營自主權，充當政府的融資工具，融到資后由政府決定資金用途。二是專業化不足。平臺公司承擔了開發建設、投融資等龐雜的職能，但專業性的人才隊伍缺乏、專業化的運作能力不足，導致部分業務開展受限。三是體制機制不暢。缺乏有效的人才激勵機制，尚未形成市場化的考核和分配機制，不能有效激發人才的創造活力，平臺公司的體制機制變革勢在必行。

加速轉型迫在眉睫

十八大、十八屆三中全會對全面深化改革作出重要戰略部署，為應對不斷積聚的地方債務風險，國務院先后發布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發43號文）、《地方政府性存量債務清理處置辦法》（征求意見稿），明確規定“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”、“在妥善處理存量債務和在建項目后續融資的基礎上，通過關閉、合并、轉型等方式，抓緊妥善處理融資平臺公司。”這意味著平臺公司過去的投融資模式將不可持續，過去與地方政府相互兜底、政企連體而導致其角色和定位不清的事實也亟待轉變。在新形勢下，平臺公司將加速質變轉型，主要有兩個方面：

第一，平臺功能的轉變。平臺公司本質上是經營性企業，過去是承擔了政府投融資職能的特殊企業，以后將不再擔負政府的投融資職能，未來在理清政企關系、規范政府行為的前提下，將不斷改善內部治理機制，實行市場化運作。具體來看，平臺公司經營性項目將剝離，加快向獨立市場主體轉型；難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目將清算退出，由政府接盤發行債券融資；可以吸引社會資本參與的公益性項目，將更多采用PPP形式，吸引社會資本、社會力量參與園區開發建設。

第二，籌資模式的轉變。隨著對土地約束的加強、對稅收等優惠政策的清理，過去依靠土地轉化模式的籌資手段已不復存在，依靠財政撥款作為履行招商引資優惠政策的窗口功能也不可持續。在融資平臺負債高企的形勢下，平臺公司的籌資模式需要更加多元化、市場化，更多借助社會資本的力量，通過探索多種合作模式，讓社會資本充分參與園區的開發建設。

新一輪改革意味著，無論是園區基礎設施，還是園區發展運營服務，政府的投資能力都將會被剝離或者被削弱。同時，隨著政府與社會資本合營（PPP模式）的日漸興起，未來轉型為市場化主體的平臺公司可能迎來新的發展機遇。

全面擁抱新經濟時代

身處變革的時代，平臺公司要順勢而為，自我改變、顛覆。筆者認為，園區平臺公司轉型核心是全面擁抱以新思想、新業態、新商業模式、新創業為競爭核心的新經濟時代，全面轉變經營哲學、理念和技術。主要轉型方向有三個：組織社會資源服務園區建設平臺、創新創業服務平臺、本地資源優化整合平臺。

組織社會資源服務園區建設平臺。順應國家規制變化和新時期園區開發建設需求，平臺公司將逐漸由政府投融資工具的平臺1.0階段進入到組織社會資本、社會力量服務園區建設的平臺2.0的新時期。對于供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，可以采用PPP合作模式，通過設立SPV（特殊目的機構）等形式，吸引社會資本、社會力量參與園區的開發建設。

創新創業服務平臺。在大眾創業、萬眾創新的浪潮下，高新區需要構建屬于自己的創新創業生態，需要整合創新主體與資源形成若干生態群落，這就需要平臺公司發揮重要作用。筆者認為，園區平臺公司應參與到區域創新創業生態建設中，為創業企業、瞪羚企業提供更多資金、資源支持，創造更多的“眾創空間”等創新創業載體，形成開放式的創新創業服務平臺，推動內外部的創新團隊、關聯企業等各類主體共同創造價值并衍生新企業，打造一個資源共享、快速配置、創新眾包、創業自由的大企業創新生態圈。

本地資源優化整合平臺。如何調動本地閑置資源參與園區建設是高新區要重點解決的問題，作為政府與市場間橋梁的平臺公司可在其中發揮重要作用。由平臺公司主導搭建一個本地混合所有制合作平臺，整合本地農民集體土地資源、本地企業家資金資源參與園區開發建設，實現土地資本化，使得本地農民、企業家成為園區開發建設的參與者和投資者，從而可以有效激發本地市場主體活力，實現區域價值增值。

新形勢下，園區平臺公司的轉型與發展要大膽破除 “政企不分、政資不分”的體制弊端，借鑒新加坡、伊朗、臺灣等先進園區開發公司經驗，成為承擔法定職能的園區開發公司。同時，平臺公司要有清晰的定位，專業的人才隊伍和有效的激勵機制，真正成為獨立的市場主體，真正形成市場化的運作能力。

（作者系長城企業戰略研究所副所長、區域發展戰略及信息化咨詢專家）