檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟角色探析

馬蘭

內(nèi)容摘要：目前，國內(nèi)對由誰承擔環(huán)境公益訴訟的原告資格問題頗具爭議，有的認為環(huán)境公益訴訟應(yīng)當屬于民事領(lǐng)域，不應(yīng)由檢察機關(guān)擔起該訴訟主體；有的則認為環(huán)境公益訴訟的公益性及其調(diào)查取證的困難性，由檢察機關(guān)承擔起環(huán)境公益訴訟有其制度與資源的保障。本文認為對于環(huán)境污染應(yīng)當分情況予以區(qū)別對待，公民、社會團體、檢察機關(guān)應(yīng)當區(qū)分情況，分別擔當起環(huán)境公益訴訟的原告資格。

關(guān)鍵詞：公益訴訟 環(huán)境公益訴訟 檢察機關(guān)

新修改后的《民事訴訟法》，首次明確將對環(huán)境污染等損害社會公共利益的行為付諸于法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織提起。然而，行政環(huán)境公益訴訟如何提起、如何操作都設(shè)有明確規(guī)定，因此本文就環(huán)境公益訴訟的構(gòu)建提出一些思路。

一、環(huán)境公益訴訟的概念

環(huán)境公益訴訟是公益訴訟的典型類型，相較于其他公益訴訟，其形成與發(fā)展最受關(guān)注，同時也最為完善。在我國，對于環(huán)境公益訴訟的定義眾說紛紜，由于在我國國內(nèi)并沒有形成及確立環(huán)境公益訴訟體制，國內(nèi)法學對于環(huán)境公益訴訟的定義也都有不同的見解，但是從環(huán)境權(quán)設(shè)立目的以及環(huán)境公益訴訟設(shè)立的最終價值追求來說，環(huán)境公益訴訟應(yīng)當從受害的不定性、法律設(shè)立的防止性角度來予以確認。

（一）公共利益的內(nèi)涵

根據(jù)維斯布魯?shù)碌热说臍w納，在西方自由主義傳統(tǒng)內(nèi)部存在對公益的諸多不同的觀點。不論是功利主義認為的公共利益虛無或個人利益總和說，還是柏拉圖思想的理論學派所認為的某種倫理標準，亦或是公共利益說，都不能準確的涵蓋出公共利益的內(nèi)涵。根據(jù)國外學者對于公共利益的論述，以及《布萊克法律大辭典》的解釋，筆者較為贊同的是共同利益說，即公共利益強調(diào)的是利益的某種公共性。

（二）環(huán)境公益訴訟的內(nèi)涵

環(huán)境公益訴訟是公益訴訟的典型體現(xiàn)，它具有不同于一般公益訴訟的特征。對此新型訴訟制度，各國稱呼不一致，如環(huán)境民眾訴訟、環(huán)境公民訴訟等，但其內(nèi)涵基本一致。環(huán)境公益訴訟是指社會成員，包括公民、企事業(yè)單位、社會團體依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環(huán)境公共利益不受損害，針對有關(guān)民事主體或行政機關(guān)而向法院提起訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟，是保護環(huán)境的重要武器，中國現(xiàn)行的法律制度規(guī)定，起訴人應(yīng)當與案件有直接利害關(guān)系，而公益訴訟則不要求有直接利害關(guān)系，不要求起訴人是法律關(guān)系當事人。實踐證明，這項制度對于保護公共環(huán)境和公民環(huán)境權(quán)益起到了非常重要的作用。

二、國內(nèi)外相關(guān)研究綜述

（一）國外綜述

環(huán)境公益訴訟在國外，尤其是經(jīng)過工業(yè)革命的發(fā)達國家來說，其制度更為健全與完善。就美國來說，雖然沒有一部專門性的環(huán)境公益訴訟法律法規(guī)，但是由于美國實行的是聯(lián)邦制下的分管制度，所以各個聯(lián)邦環(huán)境法律中的公民訴訟條文所組成的環(huán)境公益訴訟內(nèi)容十分之完善，其規(guī)定任何人都有權(quán)代表自己對包含政府及其政府機構(gòu)在內(nèi)的任何人提起一項民事訴訟，此項權(quán)利可以看做是將環(huán)境公益訴訟的權(quán)力賦予給了公民個人。在英國，它主要通過判例的形式建立起檢舉人訴訟制度的環(huán)境公益訴訟。

（二）國內(nèi)綜述

對比國外的環(huán)境公益訴訟制度的研究，雖然我國引入該制度的時間較晚且發(fā)展速度及認知程度也較慢，尚未建立起該制度，但是有關(guān)環(huán)境侵權(quán)訴訟的規(guī)定散見于《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)中，同時近幾年國內(nèi)專家與學者都紛紛試圖開始引導環(huán)境公益訴訟走向制度化，對于該制度的構(gòu)建紛紛提出不同的看法，有學者以被訴對象不同，提出環(huán)境公益訴訟應(yīng)分為民事環(huán)境公益訴訟和行政環(huán)境公益訴訟。

三、檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟需遵循的基本原則

當然環(huán)境公益訴訟所應(yīng)遵循的原則絕非僅僅只有本文所闡述的以下兩個原則，例如還有公共利益原則，筆者認為以下兩個原則相比其他原則來說，有著其特殊性和不可替代性。

（一）有限干預(yù)原則

有限干預(yù)原則，與經(jīng)濟領(lǐng)域的謹慎干預(yù)原則有所不同，它要求的是檢察機關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟之前，要嚴格按照法律、法規(guī)的規(guī)定，在分析衡量該案所造成的公共財產(chǎn)損失、社會影響、事態(tài)發(fā)展等方面的因素后，如果該案社會影響一般，或者受害群體能夠快速找出，且在及時發(fā)現(xiàn)予以制止后能夠防止事態(tài)朝嚴重方向發(fā)展，或者即使通過司法的程序也不可能得到有效解決的前提下，則不宜以檢察機關(guān)發(fā)動該公益訴訟。

（二）最后與最佳救濟原則

根據(jù)司法最終解決原則，司法程序應(yīng)當是保護公共利益的最后一道防線，對于公益受損的案件，只有在一般的民事救濟方法、行政救濟手段無法實現(xiàn)時，方可啟動民事公益訴訟程序。

四、檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的范圍

根據(jù)環(huán)境公益訴訟的對象不同，筆者認為，可將檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的范圍，大致分為兩類：

（一）民事環(huán)境公益訴訟

民事環(huán)境公益訴訟，是指由于環(huán)境污染造成社會公共利益遭受損失的情形下，檢察機關(guān)代表自然人群體的代表，針對有關(guān)民事主體污染和破環(huán)環(huán)境的行為提起訴訟。當一般民事主體的破環(huán)行為對公共利益造成損害，但是通過課以行政處罰已經(jīng)難以彌補對環(huán)境所造成的損失時，檢察機關(guān)就可以適時提起民事環(huán)境公益訴訟。但是正如筆者前述中所提及的，在提起環(huán)境公益訴訟時應(yīng)當遵守有限干預(yù)的原則。因此，在設(shè)置民事環(huán)境公益訴訟的范圍時，為防止職權(quán)重疊、資源的浪費，提起民事環(huán)境公益訴訟的范圍應(yīng)控制在以下范圍：行政機關(guān)根據(jù)“依法行政”原則不能直接予以有效干預(yù)，同時，這樣做的后果損害了或者可能損害環(huán)境公共利益的民事行為。

（二）行政環(huán)境公益訴訟

所謂行政環(huán)境公益訴訟，是考慮到環(huán)境行政機關(guān)及有關(guān)部門的職員，如環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測局，其雖然是環(huán)境公共利益的維護者，但是由于在利益驅(qū)使或者地方保護主義等因素影響下，應(yīng)作為而不作為、不應(yīng)作為而作為以及濫用行政自由裁量權(quán)的情形時有發(fā)生，從而造成了對環(huán)境公共利益的侵害。我國目前的行政法學領(lǐng)域?qū)τ跈z察機關(guān)提起行政環(huán)境公益訴訟持著否定態(tài)度。以《行政訴訟法》第2條、第11條來看，其都明確規(guī)定了只有行政相對方因具體的行政行為遭受損害的方能提起訴訟，甚至有的具體行政行為必須經(jīng)過行政復議仍不服后才能訴至法院，這一方面限制了原告資格的范圍，另一方面也為事情的解決無形中添置了障礙。立法精神尚且如此，理論家對此也普遍認同，當前我國環(huán)境公益訴訟的實際情況之一，就是行政不作為是當前環(huán)境公共利益遭受損害的一個重要原因，并且，這樣的行為一直沒有有效的控制途徑，因此筆者認為，我國應(yīng)當建立檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的制度。

五、檢察機關(guān)提起公益訴訟的方式

（一）檢察機關(guān)直接提起公益訴訟

《民事訴訟法》第15條規(guī)定，“機關(guān)、社會、團體、企事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴?！币虼?，當國家公共利益受到侵害，窮盡救濟措施仍不得效果時，檢察機關(guān)可以直接提起環(huán)境公益訴訟。當然從前面的表述中可以看出，所謂的直接提起環(huán)境公益訴訟其實可以具體分為兩種形式：主動提起和被動提起。這里主要的區(qū)分標準就在于最后和最佳救濟原則的準確把握。同時，應(yīng)當強調(diào)的是如果是被動提起時，檢察機關(guān)必須嚴格依照法律規(guī)定和法定程序?qū)ζ鹪V請求進行審查，既不能浪費資源，也不能獨斷專行、置之不理。

（二）檢察機關(guān)參與公益訴訟

1.督促起訴。督促起訴，其實際運用的是檢察機關(guān)的檢察建議的效用。相對于其他的文書而言，檢察建議一般僅僅作為內(nèi)部的司法文書，其缺乏相應(yīng)的法律權(quán)威性，同時受建議的單位對于其重視程度，實踐中的認知也往往不一，缺乏剛性的約束。但是仍不可忽視的是該方法可能所達成的預(yù)期目標，因此在實踐中可以適當?shù)氖褂茫菣z察機關(guān)應(yīng)當對其進行事后跟蹤處理。

2.支持起訴?！睹袷略V訟法》第15條規(guī)定：“機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！痹撘?guī)定為檢察機關(guān)支持民事公益訴訟提供了法律依據(jù)。2001年最高人民檢察院在《關(guān)于加強民事行政檢察工作若干問題的意見》中提出，要積極穩(wěn)妥地開展支持起訴工作，對侵害國家利益、社會公共利益的案件，支持有起訴權(quán)的當事人向法院提起訴訟。通常是在為保護國有資產(chǎn)或弱勢群體的合法權(quán)益時采取。

（三）舉證責任的合理分配

民事訴訟的一般舉證原則是“誰主張，誰舉證”，但是考慮到環(huán)境侵權(quán)案件的復雜性，許多國家在環(huán)境侵害案件中實行無過錯責任和舉證責任倒置的原則，這主要考慮到環(huán)境損害的認定需要很強的技術(shù)性，原告不具備該專業(yè)性，且承擔該舉證的費用難以計算，這樣的分配具有一定的合理性。但是對于檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件來說，如果將舉證責任片面的倒置給被訴方，那么被訴方承擔的責任將會明顯提高，因此在舉證責任的分配上必須做到合理分配。在被訴方對是否排污、能否造成污染、排污與損害之間是否有因果關(guān)系、能否依法免責提供證據(jù)上，給檢察機關(guān)賦予一定的調(diào)查取證權(quán)，以做到合理分配舉證責任。

六、湖州市檢察院環(huán)境保護公益訴訟制度實證分析

2010年湖州市檢察院就開展了環(huán)境公益訴訟制度的探討與實踐，并聯(lián)合了湖州市環(huán)保局共同簽署了《關(guān)于建立環(huán)境保護公益訴訟制度的若干意見》，以“第一個吃螃蟹的人”的姿態(tài)建立環(huán)境保護公益訴訟制度。該意見的出臺，一方面是表明環(huán)境問題成為我國法律所要亟待解決的重大現(xiàn)實問題，同時也表明國家和政府希望通過以法的形式促進環(huán)境公益訴訟制度在我國進行嘗試。該意見中明確了以下方面的內(nèi)容：

一是將環(huán)境公益訴訟的原告資格直接或間接賦予檢察機關(guān)。規(guī)定了檢察機關(guān)在辦理環(huán)境公益訴訟案件的三種形式，其主要根據(jù)是污染案件對社會公共利益造成損害的不同，在優(yōu)化司法資源的基礎(chǔ)上，如何妥善快速的避免訴訟進程慢導致污染擴大所進行的初步嘗試。按照檢察機關(guān)辦理民事督促起訴案件的有關(guān)規(guī)定，根據(jù)不同情況分別作出證據(jù)不足結(jié)束調(diào)查、達成民事和解、提起環(huán)境公益訴訟（包括支持起訴、督促起訴和直接提起環(huán)境公訴訴訟）。由于環(huán)境污染案件其取證范圍廣及難以取證，當事人有起訴意愿的，市檢察院可以支持相關(guān)當事人起訴；對于相關(guān)責任人對侵害后果未采取補救措施，環(huán)境污染行為嚴重侵害國家和社會公共利益，有關(guān)單位或個人雖經(jīng)檢察機關(guān)督促，未在合理期限內(nèi)向法院起訴的，不特定群體的財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)受到環(huán)境污染行為嚴重侵害的，其他認為應(yīng)當提起訴訟的，市院可以直接向法院起訴。

二是爭取了環(huán)保部門的配合與協(xié)作。檢察機關(guān)畢竟在環(huán)境保護方面不是專門的機關(guān)，因此有必要借助于環(huán)保部門的協(xié)作，由其提供侵害社會公共利益的有關(guān)環(huán)境違法信息，以便檢察機關(guān)能夠準確掌握。同時一旦檢察機關(guān)啟動或者調(diào)查環(huán)境污染案件，這時就需要依靠環(huán)保部門做出科學、公證的化驗等技術(shù)支持。

三是與環(huán)保部門建立正確的督促起訴便捷渠道。明確了檢察機關(guān)辦理環(huán)境公益訴訟案件，應(yīng)當遵循事后監(jiān)督、有限監(jiān)督的原則，在環(huán)保部門辦理的環(huán)境污染行政案件時，經(jīng)檢察機關(guān)審查后認為侵害行為造成的損害后果尚需進一步處理和補救的，可以以檢察建議的形式督促環(huán)保及有關(guān)部門起訴或進一步采取其他補救措施；檢察機關(guān)認為案件符合督促起訴條件的，應(yīng)當督促環(huán)保部門及時向法院起訴，環(huán)保部門收到檢察機關(guān)的督促起訴書后，按照法律的規(guī)定于三個月向法院起訴，或者說明不起訴的理由，若理由不成立，檢察機關(guān)可直接代表國家向法院起訴。若其中

涉及刑事犯罪的，應(yīng)依法追求刑事責任。