不立案舉報線索審查制度的優化

常麗平　趙德軍

內容摘要：針對職務犯罪日趨復雜、隱蔽及舉報線索質量不高等特點，實行不立案線索審查制度，增強舉報線索的利用價值，有著極為重要的意義，但不立案線索審查工作開展的并不理想。應根據控申部門不立案線索審查工作開展現狀、與自偵部門配合情況等因素，對不立案舉報線索審查制度進行優化。

關鍵詞：不立案 線索審查 職務犯罪 控申檢察 初查

不立案舉報線索審查是指人民檢察院控告檢察部門或者舉報中心（以下簡稱“舉報中心”）對自偵部門初查后決定不予立案的舉報線索進行審核、核查，以確定不予立案決定是否正確的專門活動。在工作中，舉報中心主要通過審查線索涉及的程序問題和實體問題是否已經得到全部查清、初查事實是否構成犯罪以及偵查人員在偵查過程中是否違法等問題，確保線索得到及時、有效處理，從而更好地打擊各類貪污腐敗和瀆職犯罪行為，維護群眾權益，從源頭上預防和減少涉檢信訪案件的發生，同時也是檢察機關加強內部監督制約、提升辦案質量和效果的重要手段。但實踐中該項工作的開展卻并不理想。雖然最高人民檢察院2009年頒布的《人民檢察院舉報工作規定》要求自偵部門應向舉報中心回復其所轉交的舉報線索的查處結果，2014年1月9日下發的《人民檢察院不立案舉報線索審查工作辦法》再次強調自偵部門應將舉報線索初查結果回復舉報中心，但實際上控申部門向自偵部門轉交舉報線索后要么石沉大海，要么自偵部門的回復未附案件查處情況及相關依據，導致舉報中心答復舉報人效果不好。對于這些問題，我們需要認真應對。

一、不立案舉報線索審查工作開展不暢的原因

（一）舉報中心與自偵部門之間缺乏配合，信息不對稱

長期以來，舉報中心與自偵部門之間沒有建立信息共享機制，兩部門建立了各自的線索數據庫，對舉報線索實行分別管理。尤其在實踐中，一些基層人民檢察院自偵部門對于直接收到的舉報線索以及在辦案中發現的需要另案處理的線索，往往沒有按照高檢院有關規定移送舉報中心或者向舉報中心通報，而是報檢察長或者主管副檢察長審批后，直接安排人員初查。對于初查結果，舉報中心自然無從得知，更無從監督。在有些檢察院，檢察長和其他院領導甚至不向舉報中心通知所收到的舉報線索，而是直接向下級人民檢察院和主管部門批轉或者將線索保留在自己手里，造成線索長期積壓。這就導致舉報線索多頭管理，弱化了舉報中心線索統一管理、查辦職務犯罪啟動器的作用。

在舉報線索查處結果回復方面，也存在自偵部門對匿名舉報線索處置隨意，不將查處結果反饋給舉報中心，或對實名舉報線索只單純反饋結果，不提供或者根本不制作回復文書等問題。這導致舉報中心對查辦過程一無所知，對線索的反饋掌握、催交辦及清理等管理職能無法有效發揮應有的制約作用。

（二）舉報中心自身工作沒有做到位

舉報中心的主要任務不僅僅是向自偵部門轉交案件線索，提高案件線索質量，更重要的是通過不立案舉報線索審查，及時答復反饋舉報人。按照高檢院要求，舉報線索實行專人登記、專人負責，舉報中心負責登記人員按照領導批示，將舉報線索轉交自偵部門審查。若自偵部門不按時回復結果，舉報中心催辦兩次后就不再催辦。由于舉報中心和申訴部門合署辦公，共同承擔控申工作，加之近幾年信訪壓力增加，導致控申部門將大部分精力放在化解社會矛盾、維護社會穩定上。同時，控申干警欠缺舉報線索審查、初核的能力，使得線索處理質量不高，不立案舉報線索審查工作比較薄弱。

（三）舉報線索處理缺乏監督

按照高檢院規定，自偵部門對決定不予立案的舉報線索，應當在一個月內將不立案通知書和初查案卷一并書面回復舉報中心。依據有關規定，舉報線索的初查工作由自偵部門獨立承擔，大量的舉報線索分流到自偵部門后，舉報中心難以及時、全面地掌握自偵部門對移交的線索是否及時調查、查到什么階段、查辦的力度、質量和效果如何等情況。這導致初查中的違法違規行為難以受到及時有效地監督，可能引發違法辦案或涉檢信訪。

二、不立案舉報線索審查制度的優化設想

（一）健全不立案線索審查催辦制度

《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第166條規定：“舉報中心應當對不立案決定的舉報線索進行審查，認為不立案決定錯誤的，應當提出意見報檢察長決定。如果符合條件的，應當立案偵查。自偵部門對舉報中心移交過來屬于本部門辦理的案件，應當在一個月內將處理情況回復舉報中心，以便舉報中心及時答復舉報人或向有關部門上報結果。逾期未報的，舉報中心應當進行催辦。”鑒于實際工作中存在由于案件線索查辦周期比較長，情況反饋容易被自偵部門忽略的問題，舉報中心可以實行通報催辦制度，由舉報中心制作催辦單（一式兩份），定期向自偵部門催辦，一份交自偵部門，一份存舉報中心；舉報中心對自偵部門回復的查處結果按照不立案審查報告要求，逐項核實、審查自偵部門回復結果是否符合規定。這有助于通過內部監督為有案不立、違法違規、人情案等情況建立第一道防火墻，從源頭上保障舉報人的合法權益。

（二）舉報中心與自偵部門定期召開內部聯席會議

根據《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第157條的規定，人民檢察院控告檢察部門或者舉報中心統一受理報案、控告、舉報、申訴和犯罪嫌疑人投案自首，是唯一有舉報線索受理權的部門，非經控告檢察部門和舉報中心正式受理，任何報案、控告、舉報、申訴和犯罪嫌疑人投案自首不得進入后續辦案程序。為了改變線索管理混亂局面以及舉報中心和自偵部門各自為戰的狀態，建議舉報中心與自偵部門定期召開內部聯席會議，由兩部門分管副檢察長、舉報中心主任、負責線索登記人員、自偵部門案件線索管理人員等每三個月召開一次聯席會議，通報舉報中心流轉自偵部門的線索回復情況及需要共同做的工作。對發現的問題及時匯總分析，研究解決方法，不斷提高初查質量。對不立案舉報線索經審查后認為需重新初查的，要明確舉報中心、自偵部門在重新初查中的具體職能分工，充分挖掘舉報線索的潛在價值，提高線索成案率。

（三）強化控申干警責任意識

隨著群眾法律意識、維權意識的提高，他們希望通過司法程序維護自身合法權益并對檢察機關寄予很大希望。實踐中，舉報線索登記人員在案件線索移送自偵部門后，經催辦而自偵部門不予回復或者回復不符合規定，舉報線索登記人員往往不再催辦，導致信訪接待人員無法做到有理有據地向舉報群眾作出答復，從而可能引發涉檢信訪，不利于社會穩定。因此，控申檢察人員要牢固樹立群眾觀念和責任意識，運用法治思維和法治方式做好不立案線索審查工作。一是要認真做好線索登記和跟蹤督辦工作。對線索登記建立臺賬，準確登記轉交自偵部門的舉報線索及催辦日期和次數，并將每次催辦情況向部門負責人、分管檢察長匯報。二是定期清理舉報線索。只有定期清理舉報線索，才能對舉報線索做到心中有數，建議每三個月清理一次舉報線索，并對存查、緩查舉報線索實行動態管理。對線索清理情況形成書面材料，報分管副檢察長了解情況。三是對自偵部門回復認真審查，切實履行審查職責。對于自偵部門作出的不立案舉報線索審查報告，控申部門要在堅守法律底線和職業良知的基礎上認真審查初查的證據及結論、審查情況和法律依據，堅決依法糾正初查過程中存在的問題，力爭做到將信訪隱患化解在第一關口，讓群眾對答復心服口服。

（四）建立線索集體評估機制

線索評估是科學判斷線索價值、強化內部監督制約的重要舉措。舉報中心可以對受理的案件線索統一編號，組建案件線索審查評估小組，由分管副檢察長、舉報中心主任和自偵部門有豐富辦案經驗的辦案人員對線索進行集體評估。在集體評估的基礎上，對案件線索進行分類，認真甄別案件信息，及時將有價值的線索登記移交職務犯罪自偵部門辦理，從而使線索處理走向規范和透明，克服初查的隨意性，提高成案率。