我國城市流浪人員的救助管理與完善對策

劉正才

引言

城市里的流浪人員雖然只占全社會的極少數(shù)人口，但他們作為社會的最底層，不僅自身生存艱難，而且他們流浪街頭也會影響城市的市容市貌，甚至引發(fā)一系列的社會問題。政府作為社會救助的主體，理應承擔責任對他們實施積極救助，滿足他們最基本的生存需求，維護和促進社會的和諧發(fā)展。[1]

上海是中國最大最發(fā)達的城市，也是外來流浪人口比較多的城市。作為中國最具管理效率的城市政府之一，上海市是極其重視對流浪人員的救助工作的。在上海市民政局的領導下，各市級和區(qū)級救助站精心工作，對流浪人員進行積極救助，除與相關部門合作進行日常救助之外，還為配合上海市舉辦的重大活動進行專項救助，對上海市的和諧發(fā)展作出了重要貢獻。自2003年由“收容”制度轉(zhuǎn)為救助制度以來，上海市救助站十年里共救助了流浪人員30萬余人次，平均每年救助的人數(shù)在3萬人次以上。

由于受國家對城市流浪人員救助管理辦法的限制，以及歷史和現(xiàn)實的原因，當前上海市在流浪人員救助管理過程中，還面臨一些困難和亟待解決的問題，需要市政府加以關注和給予進一步的支持。我們在聽取了上海市民政局關于流浪人員救助情況介紹的同時，還去了上海市救助站和上海市救助二站進行了參觀和相關調(diào)研。

一、當前上海市流浪人員救助管理中面臨的主要問題

現(xiàn)階段是我國流浪乞討人員的社會救助和政策執(zhí)行的磨合期，在政策發(fā)揮實質(zhì)效用的進程中出現(xiàn)的諸多問題，需要從科學管理的角度出發(fā)進行探討和規(guī)范。通過調(diào)查，筆者覺得目前上海市在流浪人員救助管理過程中，還面臨如下幾個困難亟待解決：

（一）對長期滯留人員安置困難

根據(jù)國家救助管理辦法規(guī)定，對流浪人員的救助屬于臨時性救助制度，最長救助10天，也就是說救助管理站主要是解決救助對象臨時的生活困難，并使其返回家庭。但是，事實上由于部分救助對象流浪原因的復雜性，短短10天內(nèi)往往難以查清他們的身份和家庭地址，因而只能更長時間滯留在救助站，等待身份的進一步甄別。有的從小離家流浪，沒有辦理過身份證，說不清自己的家鄉(xiāng)；有的遭受家庭的虐待和遺棄，因害怕被送回家而不愿說出真實家庭地址；還有不少是因年老、智障、精神病等特殊原因而無法查清身份和家庭地址。另外，由于政策上對流出地派人接回規(guī)定不明確，也無責任追究，造成接回積極性不高，進一步查詢身份困難，這也造成了更多人員長期滯留救助站。

上海市救助二站屬于救助長期滯留人員的救助站，在上海市救助站短期內(nèi)查不清身份的流浪人員被轉(zhuǎn)送到這里，以做進一步的身份甄別。據(jù)上海市救助二站統(tǒng)計，雖然進行了大量的查詢辨別工作，但目前對滯留人員的甄別率仍然比較低，只占到20%～25%。與此同時，由于缺乏身份證件以及癡呆和精神病等特殊原因，很難有部門和單位愿意接受他們，救助二站對他們的安置感到很困難，有些受助人員甚至在救助站滯留了數(shù)年。

（二）救助工作仍停留于表面問題的解決

救助管理辦法的出臺本應該說會讓街道上流浪乞討的人員減少許多，但事實上是很多人寧愿在外面流浪和乞討，也不愿進救助站求助。原因是到救助站求助的話，只能暫時性解決他們的吃住，并會被遣送回原籍，在救助站無法得到延伸性的幫扶服務，而在街道上行乞或拾荒則可解決長遠生計。即使在救助長期滯留人員的上海市救助二站，當前主要工作任務仍然是兩項：一是解決流浪人員的吃、住和醫(yī)療等最基本的生活；二是對他們的身份做進一步的甄別，并把查清身份的人送回家鄉(xiāng)。

雖然上海市救助二站嘗試過技能培訓工作，但只是針對個別長久滯留人員的被動而為。曾經(jīng)有位流浪兒童因身份一直無法查清而在該站待了7年之久，后經(jīng)骨齡檢查已長大成人，救助站感覺這樣長久待下去不是辦法而幫他尋找出路，于是送他到廚藝學校參加培訓，使他獲得了獨立謀生的一技之長。總之，由于受救助內(nèi)容規(guī)定和資金有限等原因，目前救助工作仍停留在吃住等表面問題的解決，較難開展更進一步的救助服務。

當然，流浪人員在上海救助站的生活環(huán)境還是比較好的，并且上海市將在救助二站建新的宿舍，對長期滯留人員的居住和生活條件做進一步的改善。然而，長期滯留人員的生活卻仍然是相當單調(diào)的，主要是看電視，其他時間大多是休息和玩耍。特別對那些年輕的流浪人員來講，他們的時間就這樣被白白地浪費了，在救助站難以學到知識和增強工作技能。

（三）救助管理的專業(yè)力量還比較缺乏

救助管理工作在現(xiàn)代社會不是可有可無的工作，是一項更需要全身心投入的工作，需要更多有愛心的專業(yè)人士從事這個行業(yè)。[2]但是，目前上海市在流浪人員的救助方面仍沒有民間慈善組織的參與，除了兩個市級救助站和浦東新區(qū)救助站的規(guī)模比較大之外，其他區(qū)救助站的工作人員一般只有3～5人，多的不超過20人。專業(yè)力量的缺乏，導致一系列問題。首先，近幾年救助量不斷增加，救助業(yè)務不斷拓展，但工作人員少致使救助工作滯后，許多具體問題難以得到更好的解決。其次，救助管理人員年齡老化，文化程度較低，專業(yè)化管理水平還不高，救助管理隊伍的素質(zhì)有待進一步提高。再次，救助站救助的對象是社會最底層的弱勢群體，主要靠財政撥付運行，沒有另外的創(chuàng)收渠道，因而工作人員享受的事業(yè)編制待遇不僅比政府機關部門明顯偏低，而且比其他事業(yè)單位也要低一些，導致職業(yè)吸引力較差。

（四）救助管理人員的職業(yè)風險比較大

救助管理工作人員要全天侯實施救助工作，零距離接觸癡、呆、老、幼、弱、病、殘等救助對象，他們大多身上又臟又臭，有的還患有傳染病。工作人員有時甚至面對精神病人或心理不健康的救助對象的人身侵害，導致個人安全受到威脅，但救助站的工作人員并無特殊崗位津貼和人身保險。因此，這也成了救助站很難吸引和留住年輕有為的專業(yè)人才的原因之一。

二、歐美日發(fā)達國家對城市流浪人員的救助情況考察

他山之石，可以攻玉。考察國外發(fā)達國家的流浪救助制度和經(jīng)驗，無疑對我國治理城市流浪乞討問題具有一定的借鑒作用。

（一）英國對城市流浪人員的救助情況

英國提倡“自由”、“民主”和“人權(quán)”的價值觀，同時又大力對流浪乞討人員進行管控。因此，英國政府在治理流浪乞討問題上，該幫的要幫，如因天災人禍的致貧者、孤立無援的殘疾人等進行綜合性救助；該禁的要禁，如禁止在政府機關、高級賓館和公共場所行乞；該管的就管，如乞討人員中的懶漢、醉鬼、吸毒者等犯罪分子嚴加管控。不過，流浪人員在收容中心仍然有權(quán)利獲得失業(yè)津貼或其他補助，但必須努去尋找工作。可以說，收容中心是一個幫助流浪者盡快尋找工作的一個地方，為他們提供了相對安靜的環(huán)境，讓他們體面地找工作。

在英國，政府通過聯(lián)合商會、慈善會、醫(yī)療機構(gòu)、警察局以及志愿者協(xié)會，爭取大多數(shù)市民直接參與政府的救助治理計劃。同時，在流浪乞討者活動區(qū)域發(fā)動店家和市民捐款，將募捐來的錢交給政府或中介組織為乞討者提供食宿、醫(yī)療和培訓等專業(yè)化的職業(yè)服務。

（二）美國對城市流浪人員的救助情況

美國政府在救助管理上推行“小政府、大社會”政策，救助資金主要來源于政府資助和社會資助。政府資助包括聯(lián)邦政府、州政府、市政府的資金投入，社會捐贈包括慈善機構(gòu)、教會及一些個人、企業(yè)、社會團體的捐贈等。在管理上，很多受政府資助的救助中心都承包給了信譽良好的民間慈善機構(gòu)。承包合同規(guī)定了承包機構(gòu)的責任，承包機構(gòu)將接受政府委托的審計部門的嚴格監(jiān)督，所有開支都必須有詳細的記錄。有些慈善機構(gòu)和教會還提供了一些可以隨時入住的臨時庇護所。

在救助活動中，民間慈善機構(gòu)作用很大，僅紐約就有500家救助中心，其中最大可容納1000人，最小只能容納10多人。救助中心分為男性、女性和家庭三種形式，救助范圍很廣，包括無家可歸者、家庭暴力受害者、退伍或傷殘軍人等。救助中心內(nèi)生活設施一應俱全，還配有圖書館、計算機房、醫(yī)務室、健身房和宗教祈禱場所，被救助者可以根據(jù)自己的情況決定何時離開救助中心。[3]

美國救助流浪乞討人員的原則是鼓勵被救助者自食其力，通過制定與實施《反乞丐法》，對乞討者的行為作出種種法律規(guī)定。現(xiàn)在，美國救助中心越來越重視流浪人員的技能培養(yǎng)和就業(yè)指導，包括園藝、保安等，并與教育局合作提供夜校課程。

（三）日本對城市流浪人員的救助情況

在對流浪漢的收容與救助上，日本政府的緊急生活援助和就業(yè)支援與社會上的福利團體所提供的慈善服務形成了很好的互補。日本現(xiàn)行社會救助制度是由1950年頒布的《生活保護法》確立的，2002年日本又出臺了《有關流浪漢自立支援的特別措施法》，進一步明確政府層面對流浪漢進行支援。[4]日本政府通過對流浪漢的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其中有工作能力的流浪漢大部分仍有就業(yè)意愿。支援中心根據(jù)所收容流浪漢的不同情況，短期內(nèi)提供住所、食物、職業(yè)介紹等服務，幫助流浪漢再就業(yè)實現(xiàn)生活自立。

另一方面，日本的社會福利團體也對社會上的流浪漢展開慈善支援活動。例如，在日本關西地區(qū)的大阪等地，很多以基督教為主的宗教團體以及各種志愿者組織會對當?shù)氐牧骼藵h進行賑濟，主要是給他們提供食物。在日本的全國各地也有著類似的民間組織，會為流浪漢提供衣服、醫(yī)療支援等各種慈善服務，使流浪漢聚集在一個地區(qū)，有利于加強管理。此外，日本政府現(xiàn)在也在討論如何通過改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進就業(yè)循環(huán)、針對老年人加強福利設施的服務功能等措施，來解決由此所引發(fā)的流浪等各類社會問題。

總而言之，國外發(fā)達國家治理流浪乞討人員的方法、法律雖然有所不同，但原則是大體相同的，都逐漸形成了完備的社會救助體系。從國外的經(jīng)驗可以看出，在救助流浪人員時，除向流浪人員提供食宿外，政府越來越重視流浪人員的技能培訓和就業(yè)工作，并且社會力量發(fā)揮了很重要的作用。

三、完善上海市流浪人員救助管理工作的幾點建議

參考歐美日發(fā)達國家治理流浪乞討人員的有益經(jīng)驗，以及結(jié)合上述所分析的主要困難和問題，我們提出以下幾點完善上海市流浪人員救助管理工作的建議：

（一）增加救助站的服務內(nèi)容，把技能培訓工作常態(tài)化

乞討作為一種職業(yè)，在國外是普遍存在的，我國沒必要也不可能全部禁止。但是據(jù)調(diào)查，大多數(shù)流浪人員包括乞討人員還是有工作意愿的，重要的是提高他們的工作能力和在就業(yè)上給予指導。所以，救助站可以在增強他們自食其力的能力上做更多的延伸性工作。上海作為中國最發(fā)達的城市，應該率先向發(fā)達國家學習，把救助重點逐漸轉(zhuǎn)向就業(yè)指導和技能培訓工作，為改善和提升我國流浪人員的救助管理工作做出先行的榜樣。

1.在三個大的救助站增設圖書室和計算機房，讓流浪乞討人員有學習知識的機會。流浪人員由于家庭貧困等原因，往往早早輟學，沒有機會接受教育，更沒有機會接受現(xiàn)代科學技術。救助站增設圖書室和計算機房可以幫助他們學到更多知識，啟迪智力，而不僅僅是讓他們在救助站看電視打發(fā)時間。

2.與教育部門合作，在救助站提供常態(tài)化技能培訓課程。地處上海普陀區(qū)的市救助二站曾經(jīng)在技能培訓方面做過嘗試，但只是針對個別流浪人員，有必要把技能培訓這項工作常態(tài)化。在市救助二站接受救助的是身份待查的長期滯留人員，他們有充足的時間接受技能培訓，讓他們有機會選擇學習一項簡單而要求不高的工作技能，如園藝、保安、餐廳服務等。接受培訓不僅可以幫助他們免除長期待在救助站的生命耗費，而且更能提升他們的工作技能，這對他們離開救助站尋找自食其力的工作很有幫助。

向流浪人員提供技能培訓課程，可能讓人擔心會有更多外來流浪乞討人員涌入上海，使上海難以承受。這種擔心可以理解，但現(xiàn)實并不會有我們擔心的那么嚴重，因為在上海普陀區(qū)的市救助二站開辦的培訓課程針對的是因身份難以甄別的長期滯留人員，而這樣的流浪人員經(jīng)過市救助站先行甄別和篩選后留下的并不會很多。

（二）提高救助管理人員的福利待遇，增強救助職業(yè)的吸引力

在民間慈善組織和志愿者還不能大量參與救助的情況下，為了吸引和留住有愛心的年輕有為的專業(yè)人才，讓他們更盡心地工作，除了建立晉升培訓機制外，更重要的是要改變目前救助管理工作人員薪酬過低的處境，提高他們的福利待遇和消除后顧之憂是更現(xiàn)實的選擇。前面提到與社會最底層群體零距離打交道，救助管理人員面臨的職業(yè)風險是比較大的，他們的工作崗位具有一定的特殊性，所以通過增加特殊崗位津貼和人身保險的名義來提高他們的福利待遇則是一個很好的途徑，也是名正言順的。

（三）在大的臨時性救助站附近增設警務站，方便突發(fā)性暴力事件得到及時處置

救助管理工作除面臨傳染病的風險，有時還會遭受精神病人或心理不健康的救助對象的突發(fā)性人身侵害，安全可能受到威脅，但是作為非警務人員，救助管理工作人員并不具備合法強制處置的資格。如果派出所不在附近的話，即使撥打110，有時也不能使突發(fā)性暴力事件得到及時處置。特別是在大的臨時性救助站，由于受助人員多且流動性大，因各種復雜原因而爆發(fā)的突發(fā)性暴力事件往往會比較多。因此，在大的臨時性救助站，如在上海市救助站和浦東新區(qū)救助站附近增設警務站是非常必要的。而且，在幫助救助管理人員的人身安全得到有力保護的同時，警務站還可以負責救助站片區(qū)的治安管理工作，這樣并不會造成警力資源的浪費。

（四）出臺相應法規(guī)政策，逐步引導民間組織和人員參與救助工作

救助工作是政府的一項職能，也是社會各界的一份責任。在國外，慈善救助工作得到了非政府組織和居民的大力支持，同時政府也對參與慈善救助工作的組織或個人提供稅收等政策優(yōu)惠，積極予以引導發(fā)展，使社會力量在救助工作中發(fā)揮了巨大的“替代”作用。

在我國，雖然個人對乞討者的施舍還是相當普遍的，但慈善組織進行專門救助工作還未出現(xiàn)，主要原因是政府在發(fā)揮民間慈善組織作用上還有很多疑慮，擔心慈善組織從事不相關的政治活動。所以，政府應該首先并切實轉(zhuǎn)變觀念，通過出臺相應法規(guī)政策，逐步引導社會各界參與救助工作，以減輕財政保障救助工作的經(jīng)費壓力。

四、結(jié)束語

在現(xiàn)代社會，流浪人員的救助管理工作是一項不可或缺的工作，對維護社會的和諧發(fā)展具有重要作用。雖然上海市在流浪人員救助方面做了許多工作，也對社會的和諧發(fā)展作出了重要貢獻，但是由于受國家對城市流浪人員救助管理辦法的限制，以及歷史和現(xiàn)實的原因，當前上海市在流浪人員救助管理過程中，還面臨一些困難和亟待解決的問題。在改進上海市流浪人員救助管理工作方面，不僅要擴大受救助流浪人員的服務內(nèi)容，也要關注救助管理人員的隊伍建設以及解決他們的后顧之憂，同時政府應該加快轉(zhuǎn)變觀念，并逐步引導社會各界參與流浪人員的救助工作。

參考文獻：

[1]米勇生.社會救助與貧困治理[M].北京：中國社會出版社，2012.

[2]林閔剛，劉喜堂.當代中國社會救助制度完善與創(chuàng)新[M].北京：人民出版社，2012.

[3]張喧，謝芳，邱莉莉.國外城市社區(qū)救助[M].北京：中國社會出版社，2005.

[4]鄧大宋，劉喜堂，楊紅燕.當代中國社會救助制度比較與借鑒[M].北京：人民出版社，2014.

責任編輯：張煒