我國城市社區社會組織的現實困境及其破解思路

徐家良　武靜

導讀：在社會管理體制改革、國家治理能力與治理體系現代化的大背景下，社區社會組織在社區管理創新中的作用愈發凸顯，在促進社區建設、滿足社區服務需求、促進社區自治等方面發揮著不可替代的作用。近年來，我國城市社區社會組織的培育發展取得良好成效，但合法性缺失、公信力不足、資源獲取能力低下等諸多困境仍然制約著社區社會組織的發展。新時期，可通過樹立社區治理理念、轉變政府職能，按需發展社區基金會、打造社區資源集聚平臺，完善社區社會組織的內外部治理機制等途徑促進城市社區社會組織的培育發展，以提升社區社會組織能力，發揮其在社區治理中的主體作用，提高社區居民的滿意度。

改革開放以來，與經濟結構的巨大轉型相伴而生的是社會結構的裂變與分化。“政企分開”、“政社分開”以及“企社分開”趨勢的不斷發展，使得政府、企業和社會相對獨立的“三圈互動”格局初現。在此背景下，我國以“單位制”為主、“街居制”為輔助的基層社會管理體制[1]逐漸被以“社區治理”、“社區共治”為主要特征的現代社區治理模式所取代。我國社區治理是一個政府力量與社區力量有效互動、共同發展的過程，也是多元主體的共同參與的過程。[2]社區社會組織已經逐漸成為社區治理的重要主體。

2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出我國新一輪改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現代化，要求解放和增強社會活力、深化社會體制改革。社區社會組織成為社區建設與治理創新中的重要力量。在此背景下，社區社會組織如何克服發展中面臨的諸多困境？如何培育發展社區社會組織以提升其參與社區治理的能力？這些問題成為社區社會組織在發展中亟待解決的議題。

一、社區社會組織的概念厘清與角色定位

“社會組織”一個中文語境下的概念。[3]其與20世紀后期全球性“結社革命”中催生的第三部門并無大的分歧①。基本上，社會組織都具備以下特點：具有特定的組織任務和組織愿景；不以營利為目的；組織行動不以剩余利潤分配為目的，而是追求公益性或互益性的使命。改革開放以來，中國在經濟自由發展的同時，社會領域也表現出了良好的發展態勢，相對寬松活躍的社會空間為社會組織的發展提供了良好的基礎。根據民政部門的統計，截至2014年6月底，全國共有社會組織56.1萬個，其中社會團體29.4萬個，基金會3736個，民辦非企業單位26.4萬個。社會組織的服務范圍涵蓋了工商服務、科教文衛、社會服務、環境保護等諸多領域，在社會發展中發揮著越來越重要的社會服務和調控作用。

社區社會組織是社會組織的重要組成部分，但何為社區社會組織，學界目前尚無定論。陳洪濤、王名認為，社區社會組織是由社區組織或個人在社區范圍內單獨或聯合舉辦的、在社區范圍內開展活動的、滿足社區居民不同需求的社會自發組織。[4]夏建中指出，社區社會組織主要是指以社區為活動范圍，以社區居民為成員或服務對象，以滿足社區居民的不同需求為目的而成立的各類社團組織和民辦非企業單位。[5]吳素雄、楊華等人則認為社區社會組織是不包含營利型組織的社區亞類公益性單元。[6]劉軒認為社區社會組織是指以社區居民為主體，以社區地域為主要活動范圍，以滿足社區居民需求為目的，由居民自發成立的各類自組織。[7]盡管學者們對社區社會組織的定義解說不一，但均指明了社區社會組織的三個基本要素：以社區為基本活動范圍，以社區居民為成員或服務對象，以滿足社區居民的不同需求為目的。

本文借鑒學者們的研究及我國社區社會組織的實際，認為社區社會組織是在社區產生并發展的，以社區居民為服務對象，旨在滿足社區公共服務需求、促進和諧社區建設的社會組織。這是一個廣義上的概念，既包括依法登記或備案的社區社會團體、社區民辦非企業單位、社區基金會，也包括尚未進行登記或備案、但已在社區實際進行公益性或互益性活動的自組織。

2009年，民政部在《關于進一步推進和諧社區建設工作的意見》中明確指出要大力培育服務性、公益性、互助性社區社會組織，發揮其提供服務、反映訴求、規范行為的作用。近年來，隨著社區社會組織的迅速成長，其活動領域不斷拓展深化，除在社區服務、公益活動、社區互助之外，其在社會管理體制創新中迸發的活力和生命力也不可小覷，在激發社區活力、反映公眾訴求、整合社會資源、化解社區矛盾等方面的功能也日益受到重視。目前，社區社會組織在社區治理中扮演著重要的角色，具體表現如下：

首先，社區社會組織是社區建設的重要主體。社區建設是在黨和政府的領導下，依靠社區力量，整合和利用社區人力、物力和財力等各類資源，完善社區各項服務，解決社區問題，不斷提高社區居民生活水平和生活質量的過程。在中國，由于政府推動，社區建設多側重于基礎設施、居委會組織建設等，但居委會更多地履行計劃生育、社會治安、社會福利和社會保障等政府職能，其與居民的距離很遠。[8]僅靠居委會的力量，難以滿足社區居民日益增長并多樣化的服務需求。從社區社會組織的基本要素可以看出，社區社會組織的活動領域在社區、服務對象也在社區，其組織目的是為了滿足社區居民的不同需求。作為社區居民的公共活動領域，社區社會組織在整合社區資源、傳達社區民意、服務社區需求等方面發揮著重要的作用，成為建設和諧社區的重要力量。

其次，社區社會組織是社區居民的直接服務者。隨著社會管理體制的創新與公共服務供給的改革，政府逐漸從社區服務的直接供給中退出，轉而采用志愿幫扶、互助自治、購買服務等形式，為社區居民提供服務。社區社會組織作為專業化的服務組織，在承接政府服務職能、滿足社區居民服務多樣化的需求、社區服務形式與服務內容創新等領域發揮著越來越重要的作用。社區社會組織在社區公共服務領域的拓展，形成了政府與社區社會組織良好合作的局面，社區社會組織成為社區的直接服務者。

第三，社區社會組織是社區自治的有效載體。社區社會組織扎根社區，其成員和服務對象均來自社區，在社區社會組織提供服務與組織活動過程中，為社區居民搭建了交往、溝通和互助的平臺。作為社會組織，自治性是社區社會組織的重要特征之一，這種特性內在地要求社區社會組織成為公共服務的活動主體和公共參與的組織載體。公民參與公共服務不但是協助政府通往良善治理愿景的一種途徑，更是完善社區治理的有效方式之一。[9]居民以社區社會組織為平臺，不僅得到了參與社區事務的機會，自我管理和自我服務的能力也得到了鍛煉與提升，居民對社區的信任感與歸屬感增強，為有序的社區自治打下了扎實的基礎。

二、城市社區社會組織發展的困境

社區社會組織發展主要受來自于兩方面的動力驅動：一是社區社會組織成長的內生動力，包括內部治理模式的優化、專業服務水平的提升以及組織間合作的加強等；二是社區社會組織發展的外生動力，包括政府的資源輸入，如政策引導、法律約束以及資金扶助等。兩個動力的合力促進了社區社會組織的培育發展。自社區社會組織在20世紀90年代中期全國范圍內社區建設的熱潮中起步至今，社區社會組織已經取得了長足的發展，在社區治理中的作用也受到政府和居民的肯定。但從總體上來看，我國城市社區社會組織仍然處于發展的初期，盡管數量上在短期內獲得井噴式增長，但也出現了重量不重質、發展良莠不齊的狀況。當前，我國城市社區社會組織發展面臨以下幾個方面的困境。

（一）社區社會組織合法性缺失

根據備案或注冊的標準，目前我國城市社區社會組織可分為三類，包括正式注冊的組織、在街道或社區備案的組織以及未注冊也未備案尚處于發育過程中的組織，總的來講，注冊和備案的社區社會組織少于未注冊和備案的，而注冊的組織更少于備案的。[10]也即是說，絕大部分社區社會組織并未獲得合法性身份。究其原因，相關法律法規的不健全導致社區社會組織在合法性身份的獲得上面臨較高的門檻。

首先，就國家層面而言，社會組織領域的法律規范仍以“三大條例”為主，即《社會團體登記管理條例》（1998）、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（1998）和《基金會管理條例》（2004），對城市社區社會組織的管理主要依其開展。但在“三大條例”中，并未對社區社會組織做出專門性的規定。上位法的缺失造成了地方政府在對社區社會組織管理中隨意性大且門檻較高。

其次，在地方政府層面，隨著社區社會組織規模的壯大與功能的顯現，北京、上海、南京、寧波、深圳、杭州、天津等地紛紛出臺了針對社區社會組織的管理辦法。天津市民政局在2013年8月1日公布并實行的《關于加強社區社會組織建設的意見》及《社區社會組織備案、登記的條件和程序》中規定，社區社會團體和社區民辦非企業單位的注冊登記條件之一是“開辦資金數額為1萬元人民幣”；達不到注冊登記條件而選擇備案的社區社會組織條件之一是“要有固定的（或共用的）場所”。縱觀深圳、南京、北京等地關于社區社會組織登記備案的管理規定，都在不同程度上對社區社會組織的活動場所、資金、人員等做出了限制性規定。而我國多數社區社會組織尚處在起步發展階段，很難達到關于活動場所、會員總數及專業從業人員的要求，導致其無法得到合法身份。盡管不能注冊的社區社會組織可以通過備案制在社區內開展活動，但其依舊設置了備案門檻，使得支付能力弱、規模小的社區社會組織活動的合法性難以獲得。近年來，隨著社會組織管理體制的改革與“直接登記制度”的探索實踐，部分地區已經逐步放寬了社區社會組織的登記備案門檻，但與當下社區社會組織較弱的資源籌集能力仍然存在較大落差，而登記備案手續的繁瑣也將社區社會組織無形地拒之門外。

此外，社區社會組織合法性身份的缺失直接導致該組織很難申請到政府的資助，組織發展難以持續。在北京市東城區民政局和東城區社會組織指導服務中心發布的《2014年東城區公益創投項目征集通知》中，對于申報主體明確規定，“在街道、社區備案的從事社區服務的社區社會組織，項目申請書需加蓋主管單位公章，并經主辦方認可；而未核準登記注冊的社會組織可以與相關掛靠單位合作，并以合作機構的名義申請參加，但需主辦方批準備案”。從以上規定中不難看出，不僅未登記的社區社會組織在申請政府公益創投項目時面臨種種困難，備案的社區社會組織申請流程也極為繁瑣。因此，社區社會組織合法性身份的缺失直接限制了其資源獲取能力。

（二）社區社會組織的公信力不足

社區社會組織的公信力包括兩個方面的內容：一方面，對社區社會組織自身而言，其公信力是其贏得政府和社會信任與支持的能力及程度，反映的是組織自身的信用水平；另一方面，對社區社會組織的利益相關者而言，公信力反映了其對組織的信任和支持程度，反映的是利益相關者對社會組織信守承諾的心理期待。社區社會組織自身的公信力與政府和社會對其的信任是相輔相成的。社區社會組織的公信力越強，其獲得政府和社會資源的能力愈強，其在提供公共服務、參與社區治理中的接受度越高。盡管在社區建設的熱潮中，社區社會組織獲得了較快的發展，但就其公信力而言仍然是不足的。這種不足主要表現在以下方面：

首先，社區社會組織自身的信用不足。良好的信用是社會組織公信力的題中應有之義，是社會組織贏得社會普遍信任的基礎和前提。[11]組織化和規范化的程度與體系中的結構互動結果正相關。[12]但目前來看，大部分社區社會組織在組織結構設計、規范化運作仍存在欠缺，組織的治理結構、管理機制、人事管理、決策程序、財務制度等方面的制度與運行還不健全，社區社會組織內部治理狀況欠佳，使其對社區居民需求的應對能力較弱，紊亂的內部治理難以支撐組織動員更多的政府和社會資源維系其發展。此外，不完善的治理結構使社區社會組織內部監督乏力，難以建立穩定的內部監督機制；而來自街道、社區居委會的外部監督機制則處于兩個極端：要么對社區社會組織設立了較高的登記、備案、監督門檻，要么對社區社會組織放任自流，日常監管陷入真空。這種社區社會組織無監督狀態的持續勢必會影響社區居民、街道人員、組織內部工作人員對組織的信心，造成社區社會組織信用水平低下。

其次，政府和社會對社區社會組織的信任程度不高。一方面，在社區活動的社區社會組織大部分未取得合法身份，在與政府、社區居委會、社區居民等主體交往過程中，往往處于被質疑的狀態；而取得合法身份的社區社會組織也與街道存在千絲萬縷的聯系，其與政府、社區居委會等的關系尚未理順，受到較多的行政干預，無法獨立開展相關活動，自我發展能力較弱，在社區居民中難以建立起獨立的組織形象。另一方面，社區社會組織植根于城市社區中，其宗旨是服務于社區，其公信力水平與社區居民的聯系往往更加密切。但目前社區居民尚未正確認識社區社會組織，對社區社會組織的角色定位認識模糊，與社區居委會等組織不能清晰區分，在參加社區社會組織舉辦的活動時，隨意性較大，使得社區社會組織難以在社區居民中樹立良好的口碑，制約其規范、健康有序的發展。此外，社區社會組織提供的公共服務不能充分反應社區居民的訴求，使得居民對社區社會組織的滿意度較低。以長沙市天心區為例，社區居民對養老服務、社會救助、殘疾人服務、社區矯正、便民服務、就業咨詢、醫療保健等服務的“比較需要”、“非常需要”程度均達到80%以上，但在實際提供中，居民對于社區社會組織服務的滿意度尚不足30%。[13]社區社會組織服務能力的低下也使得社區居民難以對其產生信任。

（三）社區社會組織的資源獲取能力較低

持續充足的資源供給是社區社會組織發展壯大的基礎性條件。簡單來說，社區社會組織發展中需要的資源主要是人、財、物等方面的資源。但目前來看，社區社會組織在經費籌集、吸引和留住人才等方面還面臨諸多困境，具體表現在：

首先，經費不足是制約社區社會組織發展的首要因素。從整體來看，社區社會組織的資金來源主要包括三個方面：政府資助、募捐收入以及會費和其它經營性收入。[14]政府目前還缺乏對社區社會組織的長效資助機制，社區社會組織獲得的政府資助十分有限，且政府資助的傾向性明顯，缺乏合法性身份的社區社會組織獲得政府資助更是難上加難。而社區社會組織接受企業和社會捐贈更為有限，募捐收入難以維系組織發展。以寧波市江東區的數據為例，在2012年底接受調查的100家社區社會組織中，認為經費充足的僅1家，占1%；認為比較充足的9家，占9%；而存在經費困難的組織卻占到79%，其中經費十分困難的43家，占43%。[15]目前來看，經費不足已經成為社區社會組織普遍面臨的難題，嚴重制約著社區社會組織的穩定發展。

其次，缺乏專業工作人員。社區社會組織大多是社區成員自發組織而來，這就決定了社區社會組織的工作人員來自社區。從年齡結構來看，社區社會組織的成員大多是由離退休人員組成，社區中青年自愿參與社區社會組織的比例較低。從專業層次來看，由于其合法性身份的缺失、組織資源的限制、組織結構的不合理，社區社會組織缺少專職工作人員，且對具有社會工作、社會學、心理學、法學等專業科學知識的人員吸引力較低。此外，在社區社會組織成員中有一部分是由業主委員會或居委會成員兼任，他們雖然對相關政策法規了解較多，且在與居民溝通方面存在天然優勢，但由于其“二重性”的身份，容易受到來自政府和單位的掣肘，實際工作開展舉步維艱。

第三，活動場地不足，限制了社區社會組織的發展。一方面，在社區社會組織登記備案程序中，固定活動場地的缺乏直接導致其難以獲得合法身份。另一方面，沒有固定活動場所的社區社會組織在開展具體活動、提供社區服務時，主要依賴政府提供的社區服務中心，或臨時借用的社區辦公室，活動場所的不固定制約了社區社會組織活動的正常開展與規模的發展壯大。

三、城市社區社會組織培育發展的路徑

社會組織培育是指有權機關為了滿足社會的公益和互益需求，提高社會團體的能力，促進社會團體的健康快速發展，而對相關的社會團體采取特殊優惠和鼓勵的法律、法規、政策措施的一系列活動。[16]社區社會組織已成為社區治理和社區建設中不可或缺的力量。立足于社區是社區社會組織的最大特色，因此，在社區社會組織的培育發展中，要充分調動社區內各參與主體的作用。當下，社區社會組織培育發展可從以下幾個方面著手：

（一）樹立社區治理理念、轉變政府職能

社區治理的核心是多元主體的參與。從“單位制”、“街居制”、“社區治理”到“社區共治”意味著多元主體基于平等參與、協商互動的前提，通過合作、協商、確立認同和共同目標等方式實現對社區事務的處理。在多元主體的平等參與中弱化行政公權力的影響，這就要求政府轉變傳統觀念，街道從具體的社區事務與社區服務中撤離，將社區能夠自我管理的部分交還給社區，在街道——社區——社區社會組織——居民鏈條中營造良好的互動信任關系。

2012年7月，國務院發布《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，提出“推動基本公共服務提供主體和提供方式多元化，加快建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共服務供給模式”，為社會組織參與公共服務供給帶來了新的發展契機。社區社會組織由于其專業能力與志愿精神，在社區公共服務領域中的作用毋庸置疑，政府應該為社區社會組織創造更多的發展空間，其中首要的就是需要轉變政府職能，政府不再是公共服務供給的唯一主體，并且也不再承擔公共服務供給中的所有職能，而是通過各種新的手段和政策工具如公開招標、外包、授權、購買以及特許經營等，將社區公共服務供給的部分職能轉交給社區社會組織。不僅如此，政府要改變對社區社會組織的管理方式，以良好穩定的合作伙伴關系取代行政命令或控制關系。更為重要的是，政府需要重新界定職能，將工作重心逐漸轉移到保證公共服務能夠被有效地供給方面，減少直接生產和干預公共服務的職能，增加公共服務供給的監督、評估和管理職能，從公共服務的“直接提供者”轉變為公共服務的“購買者”、“指導者”和“監督者”。而社區社會組織需要強化在社區治理中的主體地位，積極回應社區居民的服務訴求，努力履行社區服務“直接提供者”的角色。

（二）按需發展社區基金會，打造社區資源的集聚平臺

社區基金會是西方的舶來品。在我國，社區基金會是依照國家法律規定依法登記成立，利用自然人、法人和其他組織捐贈的財產，為解決社區問題、促進社區發展提供資金資助的公益性、慈善性法人。[17]我國社區基金會發展起步于2008年，經過近7年的發展，已在全國多地獲得良性發展。深圳市社區基金會發展走在全國前列，已登記注冊的社區基金會有10家②。上海市也開始逐步試水社區基金會，美麗心靈社區公益基金會、浦東洋涇社區公益基金會、楊浦區江浦社區公益基金會等相繼注冊成立，在社區發展的資源集聚作用日益顯現。

社區基金會將在擴展資金來源、規范資金使用、整合社區資源、細化社區社會組織分工等方面發揮重要的推動作用，具體表現在：首先，社區基金會的資金來源渠道多樣化，包括個人慈善捐贈、企業捐助、福利彩票、政府專項資金扶持、其他基金會投資等，通過多樣化的籌資渠道，社區基金會可以發揮資金支持作用，將籌集到的資金用于社區發展和社區服務。其次，《基金會管理條例》規定，基金會依照章程從事公益活動，應當遵循公開、透明的原則。社區基金會募集資金、開展公益項目時，其相關財務收支、審計報告、項目運作情況都要定期向社會公布，這使得公益資金的使用更加規范和透明，有助于增強社區基金會及其資助的社區社會組織的公信力。再次，在社區中，社區基金會不僅是資金籌集與分配者，更重要的是能夠通過資源籌集，將社區居民、社區社會組織等多個主體連接起來，一方面調動居民的慈善熱情，營造良好的社區公益氛圍，另一方面社區基金會可以定位為社區支持型社會組織，通過向服務類社區社會組織提供公益項目資助，提高社區服務水平，解決社區社會組織在發展中的資金匱乏問題，進一步細化了社區內社會組織的分工，有利于形成良性的社區公益生態系統。

在社區基金會的探索建設中，有幾個問題是值得注意的。第一，適時立法，為社區基金會的發展營造穩定而有序的法制環境；第二，要避免社區基金會街道化，減少街道等各級政府部門對社區基金會各種形式的行政干預，確保社區基金會嚴格按照民間化、市場化和社會化的運行方式發展；第三，遵循設立社區基金會的基本原則，即以始終以改善社區治理為中心，在發展社區基金會時，要因地制宜、適度競爭，依社區實際需要和發展設立社區基金會的登記準入或備案條件，并在法律允許的范圍內積極探索適合本社區的管理模式。

（三）完善社區社會組織的治理體制

完善社區社會組織的有效治理體制有利于維護社區社會組織的自主性、獨立性，保障其合法權益，限制其非法活動，促使其在法制軌道上規范有序地發展。具體而言，社區社會組織的有效治理體制包括兩大方面的內容：

首先，完善以政府為主體的社區社會組織外部治理體系。社區社會組織的有序發展離不開政府和社會的規范和引導。完善外部治理體系，可從兩個方面著手：一方面，政府積極引導并鼓勵社區社會組織的發展。根據社區發展的實際，適當降低社區社會組織的準入門檻，簡化登記管理和備案程序，為社區社會組織成立建立快捷暢通的渠道；通過政府購買服務、劃撥專項資金等形式加大對社區社會組織的支持力度；對社區社會組織實行分類管理，對社區居民需求缺口大的服務領域，積極扶持社區社會組織的發展，并給予其優惠政策。另一方面，建立社區社會組織的綜合監管體系。社區社會組織的發展需要政府和社會的有效監管，否則將陷入無序發展的狀態。在對社區社會組織的監管中，政府應該起到主導作用，通過整合業務主管機關、登記管理單位、社區等多方的力量，對社區社會組織進行有效監管；此外，還要發揮社區居民、大眾傳媒、第三方評估機構等在監督、約束社區社會組織行為方面的積極作用。

其次，社區社會組織要完善內部治理體制。社區社會組織的有效治理必須依托于內部治理結構與運行機制的合理化。對于社區社會組織而言，完善內部治理體制可從以下方面著手：第一，完善社區社會組織內部治理結構，社區社會組織內部治理體制涉及范圍很廣，包括決策機制、財務管理、項目管理、人力資源管理、籌資管理、監督管理等各個方面，其完善是一個復雜的系統工程。當下，社區社會組織可圍繞建立科學的財務管理制度、提升組織籌資能力，重視組織人員專業培訓，逐步實現工作人員專職化等領域展開。第二，完善社區社會組織的自律機制。在目前外部監督乏力的情況下，一方面，可強化社區社會組織監事會職能，改變監事會虛位狀態，使監事會在組織日常運作、重大事項決策、項目執行等過程中發揮實際的監督作用；另一方面，可建立信息披露制度，定期向政府、社區及居民公布項目進展情況、財務報告、服務滿意度反饋、評估結果等，通過信息公開主動接受來自各方利益相關者的質詢與監督。

說明：本文系2011年度國家社科基金重點項目“新時期加強社會組織建設研究”（項目編號：11AZD019）的階段性成果。

注釋：

①除第三部門外，實踐中還有“民間組織”、“免稅組織”、“慈善組織”、“非營利組織”、“非政府組織”、“公民社會”等稱呼。為行文統一，本文將其等同使用，不做區分。

②參見基金會中心網：http：//www.foundationcenter.org.cn/，2015年4月10日。

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責任編輯：張煒