我國社會養老保障的籌資視角與改革機遇

鐘仁耀　徐凌波　葉治安

一、退休工資和社會養老金在概念和實質上的區別

葉：鐘教授，年初國務院頒發了一個《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，國內很多主流媒體，包括新華社、人民日報等，都點贊道“這是邁出了實行公平養老的關鍵一步”。我個人覺得，為了釋清“公平”一詞，首先應厘清一個概念，就是退休工資和養老金在本質上有沒有區別。

鐘：肯定有區別，這是毋庸置疑的。就目前中國大陸的情況，我們可以做一個簡單的劃分：未參加養老保險社會統籌的退休人員，如公務員、事業單位人員的退休待遇簡稱退休金；參加養老保險社會統籌的退休人員的退休待遇統稱為養老金。二者最大的區別在于資金渠道不同，退休金一般都是國家財政或地方財政列支，而養老金是由社會保險資金列支的。這就是我們現在常說的養老“雙軌制”。如果再展開一下，它具體表現為三個方面的區別：一是統籌的辦法不同，即企業人員是單位和職工本人按一定標準繳納，機關事業單位的則由財政統一籌資；二是支付的渠道不同，即企業人員由自籌賬戶上支付，而機關事業單位則由政府財政統一支付；三是享受的金額標準不同，即機關事業單位的養老金標準遠高于企業退休人員。

因為養老保障制度不同而造成的較大待遇差異，產生的社會負面影響不小，所以要求改變現狀的呼聲很高，這也是國家決策層下決心盡快、盡力解決社會養老機制的主要動因。

葉：由此可見，社會養老保險制度模式體現的是社會公平。我們是否可以這樣理解，如果“雙軌制”不破除，那日積月累所產生的社會矛盾將積重難返，乃至引發社會的不安定因素？

鐘：這同樣是毋庸置疑的。前些年，機關事業單位工作人員個人不繳費，卻享受了較高水平的退休費，這是權利與義務不對應的直接表現，還是近年來引發社會熱議的焦點話題之一。我說一個直觀的社會現實，從2005年開始，國家連續11年提高企業退休人員的養老金水平，但這并沒有減少人們對養老金替代率連年下降的質疑，相反不滿的聲音越來越高，這就促使了國家決策層下決心破除“雙軌制”的改革出臺。實際上，早在2008年初，國務院就通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東和重慶5個省市先期開展試點工作。然而，由于受多重因素掣肘，各試點省市進展緩慢，在近6年的時間里，可以說是處在“只聽樓梯響，不見人下來”的局面。

直到2014年的12月24日，破除養老保險“雙軌制”的改革終于有了確切消息，機關事業單位與城鎮職工統一的養老保險制度改革方案經國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過，決定公務員的養老保險由單位和個人繳費。緊接著，今年的1月14日，國務院就頒發了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》。從發展的眼光看，機關事業單位與企業實行相同的養老保險基本制度模式和政策，對逐步化解同類人員待遇差距拉大的矛盾、更好地體現制度公平和規則公平而言，是必須的，因為它符合社會發展的趨勢。

葉：當今世界，無論什么體制的國家，都不會否認社會公平是一種制度原則，所以，社會保障應體現社會公平應是理所當然的。通過一種制度設計，人們不因沒有特權而受到傷害，不因分工所形成的社會地位差異而變得卑賤，這是人們的理想，也是一種社會共識。不過，就目前我國的社會養老保障體系，在體現社會公平上，您認為還存在哪些方面的欠缺？

鐘：這個問題比較繁雜，簡略概括一下，大概是3個方面：1.就現在中國大陸的社會保障而言，覆蓋面最大的應該是基本養老保險制度，但問題是參加該制度的在職職工，加上機關事業單位職工也就2億人左右，相對于全社會從業人員的總數來說，養老保險的覆蓋面大概還不到四分之一。2.如果把視角再投射出去，占中國勞動力絕大多數的農民工、鄉鎮企業工人和農民卻幾乎與社會保障制度無緣。國家社保基金的供給總體來說是向城市傾斜，而且是重度傾斜，因此占35%的城市人口得到近80%的社保基金。根據中國老齡研究中心對全國城鄉老年人口抽樣調查得到的數據，城市老年人的養老保險覆蓋率達到70%以上，而農村老年人的覆蓋率不到4%。3.不同行業、不同企業、機關事業單位和企業，都存在不小的社會養老保障待遇落差，而這些落差可以說是有悖社會養老保障原則的。

二、社會養老保障體系在維護社會穩定上不可或缺的作用

徐：社會保障是在市場經濟條件下針對貧困問題、貧富差距問題而產生的，社會保障的目的就是要縮小貧富差距，保持社會穩定、社會和諧。那么，如何理解社會養老保障體系在維護社會穩定上不可或缺的作用？

鐘：不言而喻，完善的社會保障制度是減少社會動蕩的“穩定器”。建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系是降低城鄉居民生存風險、促進社會穩定的迫切需要。目前我國城鄉居民面臨著各種各樣的生存風險，如失業的風險、疾病的風險、養老保障的風險等，而這些風險在農村表現得尤為突出。這是因為在我國工業化和城鎮化的進程中，大量農業土地轉化為城市用地和建設用地，隨之而來的大量失去土地的農民收入得不到保障，這些人抵御上述風險的能力十分脆弱，時刻游離于絕對貧困人口的邊緣。這些問題若不能及時得到妥善解決，必然會影響社會的穩定。覆蓋城鄉的完善的社會保障體系，一方面可以保障每個社會成員都享有平等的國民待遇，都能夠獲得最基本的生存權和發展權；另一方面，社會保障通過籌集資金，對城鄉居民中的低收入者給予生活所必需的幫助，在他們年老、疾病、失業等情況發生時提供保障，對經濟活動所造成的收入分配不均進行再分配，縮小貧富差距，促進社會公平，具有調節收入分配的功能。

三、快速發展的社會老年化趨勢與養老保障體系的矛盾

葉：好多年前，我曾聽一些東渡扶桑的人回來說，在日本工作很好找，因為那兒勞動力奇缺。當時我有點不明白，日本國土面積37萬平方公里，人口1.26億，從人口密度上看遠高于我國，怎么會勞動力奇缺呢？后來我明白了，那都是人口老齡化惹的禍，而這波白發浪潮直接挑戰的就是社會養老保險。今天，或者不遠的將來，我們國家是否也將面臨這么一個局面？

鐘：現在發達國家都受人口老齡化的困擾，并且這種困擾還是源源不斷的，甚至有可能始終存在，而這種困擾最直接的表現就反映在社會養老保險上。這個道理婦孺皆知，因為人的平均壽命越來越高，所以領取養老金的人數也越來越多，時間也越來越長。這種情況放到任何一個國家、任何一個地區，都是財政難題……

葉：說到這個點上，我打斷一下。鐘教授，我剛從《上海市老年人口和老齡事業監測統計調查制度》那里得到一個準確的數據，截止2014年12月31日，上海全市戶籍人口1438.69萬人，其中60歲及以上老年人口413.98萬人，占總人口的28.8%；65歲及以上老年人口270.06萬人，占總人口的18.8%。我有點不太明白，上海的白發浪潮如此洶涌澎湃，但我們的社會養老保險體系卻似乎并沒有表現出什么動蕩和不安全感。為什么呢？

鐘：要回答你的這個提問，首先要回顧一個歷史片段，才能闡述清楚。在2011年7月1日之前，上海對外來人員實施的是綜合保險（綜保）和城鎮社會保險（城保）兩種不同的社會保險制度；從2011年7月1日開始，上海將外來人員的“綜保”轉軌為“城保”。從社會發展的角度上看，實行轉軌政策增強了社會保險的強制性、規范性和穩定性。如此，一方面，非上海戶籍與上海戶籍的人員可以享受同等的社會保險權利，這有助于保障全體社會成員分享經濟社會發展成果，促進社會的公平與社會和諧；另一方面，轉軌政策的實施，在一定程度上也緩解了上海養老基金收支平衡的壓力，道理很簡單，上海的外來人員絕大部分是青壯年，而且人數又有幾百萬之眾，他們現在繳納的養老保險費，填補了上海社會養老保險基金的缺口。就目前現實情況看，自2011年以來，上海的社會養老保險已呈現盈余趨勢。我這兒暫時還沒有十分精確的數據，但盈余200億以上則是可以肯定的。

葉：我曾查看過中國社會科學院世界社保研究中心發布的《2012中國養老金發展報告》，里面說到截止2011年，全國城鎮職工養老金收不抵支的省份達14個，收支缺口達767億元。報告還列舉了產生缺口的三大原因，其中一條就是人口老齡化。據業內專家預測，到2020年，中國大陸60歲以上老人占社會總人口的比重將達到18%，到2034年將達到22.8%，這就大大超越了聯合國所劃定的老齡化社會的標準。所以我臆測到了那時，中國養老金的統籌賬戶將給國家財政造成巨大的負擔。我曾看到有權威人士說，到2050年，我國養老金的缺口將達到當年財政支出的20%以上。就您目前的研究所見，事實真有那么嚴重嗎？

鐘：我覺得這倒不是什么危言聳聽，而是有可能出現的一種社會現實，因為除了社會老齡化趨勢加劇之外，還有兩大原因：一是轉制的成本很高。1997年，國務院頒發了《關于建立統一的企業職工養老保險制度的決定》，這一文件確立了我國養老保險制度由現收現付制過渡到社會統籌賬戶和個人賬戶相結合的養老保險模式。這個模式使兩類人的養老金出現了問題，一類是改革前已退休的“老人”，他們沒有個人賬戶；另一類是改革前參加工作而改革后退休的“中人”，他們的個人賬戶建賬時間很短，但政府絕對不能讓這兩類人因為轉制而無法領足養老金，所以就直接挪用了在職職工的個人賬戶資金。二是較為單一的養老金投資渠道使其增值緩慢或無法增值。當前養老金投資渠道非常狹窄，除了銀行和國債，幾乎沒有其他渠道。而我國的存款利率總體上是不敵通貨膨脹率的，實際為負利率的銀行存款處于貶值狀態。而大部分投資國債，也只是投資中短期的，真正能實現增值的長期國債處于空白。

當然，除了上述原因，企業拖欠、拒繳養老保險金的現象，社保體系改革前國企未能足額為國企員工繳納養老金，以及有地方政府官員挪用養老金等，這些都是造成養老保險基金空賬的原因所在。

四、處于社會養老保障體系外群體的非國民待遇解析

徐：隨著市場化的加速和經濟社會轉型的深化，非正規就業在我國就業形式中所占比例越來越大。此外，還有那些失地農民、沒有參與社會保障的城鎮居民、沒有及時就業的大學畢業生等。我們怎么解析這部分游離于社會養老保障體系外，處于所謂“非國民待遇”群體的養老問題？

鐘：社會保障從本質上來講是一種在市場經濟條件下產生的收入再分配機制。之所以市場經濟條件下需要社會保障，是因為市場經濟必然會產生貧富的差距，或者說會產生貧困問題，這個社會問題當然應該通過社會制度的安排來解決。

我們城鎮居民、農村居民可以參加新農保和城鎮居民的養老保險，但是他們是自愿參加的，非強制性的，必然會有一部分人不參加，這就意味著這部分人將來沒有養老金。將來若陷入貧困，符合低保條件可以拿低保。低保是整個社會保障中最低層次的，不符合低保條件的目前只能是“反哺式”的養兒防老。盡管目前我們養老金制度相比以前是進步了，但是還沒辦法照顧到這部分人群。改革開放之前農村沒有社會養老保障，城鎮居民的養老保障也是在最近10年中建立的，以前這部分人沒有機會參加養老保險，現在，至少已經為他們建立了這個制度，愿意參加的人是可以參加的，從這個角度來講是個進步。但這個制度也存在一些問題，因為是自愿參加，必然會有部分人出于各種原因，比如沒有繳費能力，或雖有繳費能力，但將來想靠自己養老，不參加這個保險，這種狀況內地比沿海更加多。沿海地區城鎮居民和新農保的參保情況還是相對比較理想的。

五、我國的社會養老保障體系需要完善的關鍵點

徐：我國社會養老保障制度自建立以來，在一定程度上發揮了實現社會公平的“調節器”功能，但也存在不少問題。您認為，我國目前的社會養老保障體系需要完善的關鍵點在哪里？

鐘：《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：“社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證。”任何社會保障制度在產生和發展過程中，追求的是社會公平，因此我們的社會保障也必定要圍繞怎樣實現社會公平這個問題。我國社會保障制度目前比較突出的問題就是，城鄉之間、地區之間、不同的人群之間，參加不同的社會保障。目前中央雖然出臺文件，但這只是指導性的文件，具體的社會保障的細則、政策都是由各個地方自己制定實行，這必然會導致不同地區間、人群間的差距。我們的社會保障長期以來是按照戶籍制度來建立的，這里既有上海、北京的區別，即使是上海，還有城市和農村的區別，這就造成了不同的人群參加的社會保障不同，這樣會帶來不公平。將來的發展趨勢必然是要統一，包括城鄉之間、地區之間、不同的人群之間，實現城鄉居民在基本制度上的平等和管理資源上的共享。我認為這是最根本的。

還有其他些方面。比如，新農保和城鎮居民社會保障現在已經合并叫城鄉居民社會保障，目前這個制度存在的主要問題是保障水平太低，所以很多人雖然參加了城鄉居民社會保障，但目前的這個保障水平并不能真正地解決他們養老的后顧之憂，可能主要還得依靠養兒防老。這個保障水平還需逐步提高。目前保障水平低是因為我們基礎養老金都是財政撥款，如果大幅提高基礎養老金，要考慮財政有沒有負擔能力，畢竟這個群體人數很多，基數大。

總之，根據目前中國城鄉養老保險制度的發展現狀，構建城鄉一體化養老保險制度，應逐步將各地區城鄉居民的社會養老保險納入統一的制度范圍內，并將公務員、事業單位職工、失地農民、農民工、城鎮靈活就業人員、現役軍人等特殊群體包括在內。

六、他山之石

葉：國內媒體經常報道，西方發達國家也一直為巨額養老金的發放而犯愁。這一點上，他們與中國大陸是否同病相憐？

鐘：從宏觀上看是一樣的，世界各國各級政府都面臨著財政拮據的窘境，但在具體運作上還是有區別的，這是因國情相異所致。就目前各國社會養老保障的情況看，即便是政體相同的國家，養老保障體系也是不盡一致的，所以因地制宜，建立一套適合本國國情的模式，乃是國際共識。

當今發達國家的養老保障模式主要有三種：一是以德、美、日等國為代表的自保公助型養老保障模式，二是以瑞典為代表的福利國家型養老保障模式，三是以新加坡為代表的強制儲蓄型養老保障模式。具體的內容很龐雜，這兒就不展開了。總而言之，這些國家的退休職工領取的退休金或養老金并沒有一個固定額，要視退休年齡、工作年薪和年限、供職崗位等情況的不同而定。另外，歐美一些國家除了養老金外，還有一個非常發達的保障老有所養的輔助網絡。比如美國，在稅收政策上實行間接的財政轉移，支持養老金制度。還有如德國，每年要拿出幾百億歐元支撐其龐大的養老保障系統運轉。

徐：日本是個老齡化問題很嚴重的國家，他們的養老保障制度和我國類似，只是起步比我們早，制度相對更完善一些。您覺得有哪些方面值得我們借鑒？

鐘：日本養老金保障發展歷程確和我國有點類似，但以前也是非常碎片化的。他們主要是按照不同行業建立了不同的養老金制度，1961年開始通過法律實行了包括農民在內的強制性的全民參保，不同行業參加不同保險。由于養老金制度非常分散，也存在著不公平現象，因此，1985年時日本建立了統一的、人人都有的基礎養老金。當然，基礎養老金的水平也是較低的，在此之上，有工作的職工會再參加上一個參保層次——厚生養老金。1985年的改革使大家參加養老保險的制度層面基本相同。當然，這個制度也存在問題，比如空洞化。雖然這個制度是以法律形式要求所有人參加，不參加屬于違法，但是，隨著上世紀九十年代日本泡沫經濟破滅，越來越多的人沒有能力參加基礎養老保險，導致基礎養老保險收支不平衡，后來只能靠增加財政投入彌補這部分缺口，這部分財政投入由原來的1/3增加到1/2。

我國沒有以法律形式強制所有居民參加養老保險，是因為兩方面原因：第一，一部分沒有穩定工作的群體普遍收入比較低，如果強制要求參保，這部分低收入、沒有繳費能力的人如何處理？日本對這個群體是由財政承擔，而我們這個群體基數大，財政還沒有這個能力。第二，我們收入核對系統不完善，稅務系統不掌握這部分沒有穩定工作的人的收入狀況，加之相關部門的信息網絡不聯網，異地收入等沒法核對，在這種情況下強制要求參保，必然會有隱瞞收入、希望由財政來代為承擔的現象發生。因此，盡管強制執行效果肯定比自愿參保的好，但目前我們不具備條件，所以，我們將來的發展趨勢必然也是強制參保。

責任編輯：施 煜