城市更新：主動適應經濟新常態的形勢研判與辯證契合

牛鳳瑞

我國經濟發展進入新常態，轉型發展、創新發展、有質量的發展成為政策方向。與此同時，城市化作為最大的內需所在，即解決城鄉差距根本途徑的戰略地位沒有變，城市化對實現全面小康和社會主義現代化的支撐作用也沒有變。在此背景下，城市更新、提高城市化質量成為熱詞，似有成為城市化主基調之勢。為了把城市更新順利推向前進，進行規模效應意義上的辯證性思考是十分有必要的。

一、城市更新要在城市化整體進程中統籌安排

城市更新是通過城市存量資產的改造升級，提升城市質量的著力點。2000年以來，我國城市化率以每年1個多百分點速度推進，同時城市綜合承載力不足、城市生態環境質量下降、城市公共服務不能滿足需要以及農民工市民化等問題凸現出來，于是先有權威人士的城市化“冒進論”和“過度超前論”，并受到時任國家領導人的高度認同；后有城市化要“由速度向質量轉型論”。兩種論調表述不同，但依據相同，政策結論都是欲以減緩城市化速度提升城市化質量。這種思路與國家的宏觀政策導向高度一致，很難說“不”。但仔細想來，又不能做出如此簡單的推理。首先是對我國城市化形勢的總體判斷問題。近十多年來，我國城市化速度雖有較快推進，但整體上依然嚴重滯后于經濟社會發展的客觀要求和提供的可能，由此嚴重抑制了經濟增長潛力的充分發揮，這是不爭的事實。其次是城市化發展規律的認識方法問題。速度和質量是推動發展的兩大維度，兩者是對立的統一。由量變到質變是發展規律。若問，十多年來我國城市化在快速發展的同時，總體質量是在絕對下降還是在逐步提高？似乎還沒有人能做出我國城市化總體質量在下降的結論。我國城市化進程中面臨的一系列嚴峻質量問題，有的屬于體制、機制、管理、路徑選擇和政策策略問題，應著力加以解決，但很多是城市化發展中的問題，是城市化加速時期必然出現的階段性現象。這些問題只能在發展中逐步得到解決。再次，城市化發展的路徑選擇問題。實現城市化本質上是一個自然的歷史過程，而推進城市化實際上是指破除一切與城市化客觀規律相違背的人為的制度、政策障礙。十年前的城市化冒進論和城市化過快論，是防過熱宏觀政策的衍生物，誤導了我國城市化路徑的選擇。在當前經濟下行壓力加大的背景下，是以抑制城市化速度為代價，為提升城市化質量提供空間，推進以城市更新為主體的城市化，還是遵循城市化的客觀規律，在積極穩妥推進城市化進程中，統籌安排城市更新，實現城市質量的穩步提升？顯然后者比前者更切合當前中國發展的實際，更有可能實現我國城市化效應的最大化。

二、準確評估城市更新的成本和收益

城市更新與城市（規模）擴張（建設新的城市是城市數量的擴張）是推進城市化進程的兩大路徑，但兩者實施的條件和作用有別。城市更新的主要作用在于提升城市質量和品質，實現城市功能的與時俱進，更好地滿足城市經濟社會發展的需求，而城市擴張則是城市化量的增加和城市化率的提高。城市擴張是實現城市化之前的必須經歷的階段性現象，而城市更新則將伴隨城市生命周期全過程。兩者各有利弊得失，各自服務于不同發展目標。我國城市基礎差，現代化水平低，城市更新具有提升城市綜合承載能力、改善城市生態環境質量、提高城市土地集約利用、保護城市歷史文脈、改善民生等綜合效益，但也面臨著高額的征地拆遷安置成本、短期內的城市環境負荷加重、復雜的社會利益重構、較高的社會群體事件風險等，同時要以較高的城市政府管理水平和協調能力為條件。城市擴張雖有擴大城市建設用地、農村土地征用和農村居民拆遷安置等問題，以及城市道路和地下管線的延長、公共設施配套與新建等成本增加問題，但城市擴張的征地拆遷安置單位成本和社會矛盾復雜程度較低，同等的財力支出和投資成本可以容納更多的城市增量人口和非農產業聚集。我國的城市化率還將有20～30個百分點的上升空間，還將有數億農村人口進城，城市建成區面積還需倍增。在今后二、三十年內，城市擴張仍將是我國城市化極化階段的重要特征，而城市更新不具有成為城市化進程主旋律的必要性和合理性，但具體城市還需作出具體的城市化路徑選擇。

三、構建公平合理的城市更新收益分配格局

城市更新首先要對更新區域土地存量進行利用結構調整，前提是征地拆遷和居民安置。城市更新是區域土地級差收益變現的契機，由此造成不同的社會群體對土地收益占有的不同訴求。這里既有地方政府稅費收入、開發施工企業贏利、拆遷戶安置補償對更新收益的占有份額問題，也有土地新使用者對更新成本支付和城鄉居民對城市更新成果的公平分享問題。這是一個此消彼長又相互依存的關系，如果征地拆遷不能完成，各方都是輸家，而沒有贏家。其中，地方政府是更新項目的規劃、分配規則的制定者和執行者，各方利益關系的協調者和收益分享者多重角色，處于關鍵地位，而拆遷戶因為原來的地位不同，利益受損不同，對安置和補償又有不同的訴求。所以，構建公平、公正、公開、透明的收益分配體制和機制，就成為城市更新順利進行的關鍵環節。為此，一要確立城市更新收益分配的邏輯起點。城市更新區域土地潛在的級差收益是社會資本投入積淀、凝聚的結果，土地級差收益的變現主要是社會支付了成本，與動遷居民的努力不存在因果關系。二要確認地方政府占有城市更新收益的合理性和正當性。地方政府占有城市更新收益代表了包括拆遷戶在內的整體城鄉居民根本利益，是實現社會再分配、協調各方利益關系的必要前提和重要手段。三要規范城市征地拆遷補償標準。拆遷戶為城市更新利益受損，必須得到相應的補償和妥善安置，但要防止出現因征地拆遷補償一夜暴富的現象。四要實施正向的輿論引導。城市更新征地拆遷為城市現代化建設所必需，關系全局利益，拆遷中的住房產權問題是住房空間位置的置換，而非單方面剝奪，因而拆遷戶都是經濟上的得利者，只有得利多寡之別，而沒有經濟利益受損者。

四、城市更新要因地因時制宜，分類施策

我國有660多座建制市、1500多座縣城鎮和一大批小城鎮，各市鎮的發展條件和發展階段極不相同，面臨的主要經濟社會環境問題也各有特殊性，一定時期內推進城市化的路徑選擇應該是多樣化的。必須從具體的市情、縣情實際出發，確定城市更新的著力點及其與城市擴張的相互關系。城市更新是對城市存量結構的調整和改造升級，內涵廣泛，包括老舊工業區、商業區的空間置換和改造升級，危舊住房、棚戶區、村中村的改造和升級，不適應需要的城市交通、道路各類地下管網、地上公用設施的改造和升級，城市污染源頭的治理和公園、公共綠地建設，歷史文物、文脈保護和文化街區的保護與開發等。不同城市的不同發展階段，城市更新的重點、實施條件、輕重緩急不同，必須規劃先行、整體謀劃、統籌兼顧、有舍有取，力戒全面開花、急于求成。應該明確，并非每一個城市更新項目都有立即開工建設的條件，不具備必要條件，好事也會辦成壞事。城市更新具體項目要進行經濟、社會、環境的綜合評價，根據相關條件具備的情況，特別是公共財力支持能力，科學安排實施的時間順序、節奏、重點和力度，注意與其他相關配套項目進度相銜接，精心組織、精心設計、精心施工、務求實效。深化投融資體制改革，吸引民間社會資本投資于城市更新，重在界定政府責權利邊界，提高投資效率，加快城市更新進程，惠及民生，而不是轉嫁政府責任和加重財政負擔。

責任編輯：張 煒