新時期下的城鄉統籌規劃實踐

陳 冬

(昆明市建筑設計研究院有限責任公司，云南 昆明 650000)

新時期下的城鄉統籌規劃實踐

陳 冬

(昆明市建筑設計研究院有限責任公司，云南 昆明 650000)

對新時期下城鄉統籌規劃的要求與任務進行了分析，以龍陵縣勐糯鎮城鄉規劃設計為例，從規劃編制的角度出發對城鄉統籌規劃編制工作進行了研究探討，以科學地推進城鄉一體化發展。

城鄉規劃，發展，編制，新時期

0 引言

2008年1月1日開始實施的《中華人民共和國城鄉規劃法》將“加強城鄉規劃管理，協調城鄉空間布局，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展”作為城鄉規劃領域工作的核心任務。至此，城鄉統籌規劃開始逐步出現。相對于常規類型的規劃，由于城鄉統籌規劃的基本目的是構建城鄉間和諧共存的關系，其在產業構建、空間布局、公共基礎設施布置等方面更加強調的是城鄉間協同發展的理念，因此在近幾年的規劃編制任務中城鄉統籌規劃占據了越來越重要的地位。

1 新時期下的城鄉統籌規劃任務解讀

近期出臺的一系列政策文件對城鄉統籌提出了新的要求與任務，筆者認為以下幾點應在城鄉統籌規劃中予以重視和落實：

1)關于城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置的提出。

在統籌規劃中，一方面應注意對人口的“農轉城”趨勢進行判斷，在此基礎上，以實現城鄉基本公共服務均等化為目標，合理布局相關設施。另一方面還應注意社區建設問題，在管理體制上進行“村改社”的引導。

2)關于新型農業經營體系的提出。

在統籌規劃中，應對農村規模化經營的提法引起高度關注，結合國土部門編制的土地利用總體規劃以及農業部門編制的農業專項規劃，按所在區域的實際情況進行合理分區，引導新型農業經營性空間的科學布局。

3)關于建立城鄉統一的建設用地市場的提出。

在統籌規劃中，應結合遷村并點和村莊整治提升工程，對農村集體經營性建設用地進行盤點和測算，合理劃定使用規模，并對富裕出來的農村集體經營性建設用地的開發方向進行引導，確保該部分土地使用的合理性。

4)關于生態保護紅線、生態環境保護管理體制改革的提出。

在統籌規劃中，應注意落實生態保護紅線的理念，該紅線并不是一條在圖紙上看得見的紅線，而是應加強生態環境的保護與控制，將保護生態環境作為城鄉統籌的核心內容與首要任務，并以此為基礎對城鄉空間的拓展和用地布局進行規劃。

2 項目概況

勐糯鎮位于怒江中下游峽谷地帶，勐糯鎮與木城鄉毗鄰，與邊境口岸距離較短，位于孟中印緬經濟圈的輻射帶動區域，是云南省沿邊開放經濟帶與怒江沿江經濟次區域的節點位置，處于龍陵縣次中心經濟圈的范疇之中。

勐糯鎮屬典型的低熱河谷亞熱帶氣候，以熱區經濟作物種植及加工、工礦產業發展為特色。全鎮國土面積206 km2。全鎮共轄海頭村、勐糯村、大寨村、叢崗村、田坡村、溝心寨村6個行政村，83個村民小組，有漢、傣、彝、回、滿、白、土、傈僳族8個民族，2013年年末全鎮有6 898戶，總人口18 578人，戶籍城鎮化率為37.13%。勐糯鎮農民人均純收入已突破8 000元大關，在保山市域各鄉鎮中位居前列。正是由于其具備的區位優勢，農業資源優勢以及產業發展優勢，使得保山市政府將其列為三個市級城鄉發展一體化試點鎮之一。

3 規劃技術路線

本次統籌規劃形成了“綜合分析—精確定位—務實導控—政策保障”的規劃思路(見圖1)。

4 城鄉統籌規劃的實踐

1)實踐一：在規劃中將“產業、用地、人口”三個核心要素進行一體化思考，并確立“全域規劃、縣域統籌、區域突破”的思路。

本次統籌規劃將“產業、用地、人口”三個核心要素進行一體化思考，相互間形成對應邏輯關系，即通過規劃充分回應“人到哪去、錢從哪來、地怎么管”的問題。

同時本次規劃確立了“全域規劃、縣域統籌、區域突破”的發展思路，其中：

全域規劃——一方面指勐糯鎮的鎮域全域規劃(空間層面)、另一方面指對涉及城鄉統籌的各方面進行系統研究。

縣域統籌——本次規劃從“怒江南部流域—保山市—龍陵縣”進行競合關系的層層梳理，對勐糯鎮在未來區域中所承擔的職能與作用進行精確的定位。

區域突破——以“以點促面，全面聯動，帶動發展”的思路進行統籌規劃，通過規劃引導勐糯鎮的城鄉統籌發展，真正起到對區域的示范、帶動作用。

2)實踐二：建立多層級的城鄉統籌發展水平評價體系，制定科學的階段性發展目標。

本評價指標體系是一個多指標的綜合評價體系，將所有指標綜合成一個指數，以便對統籌城鄉發展的實際狀況和水平作出綜合評價。為此規劃選用了比較適合本指標體系相對化處理法和函數化處理法(又稱“功效系數法”)。根據各項指標特點，進行具體評價。

該城鄉統籌發展水平評價指標體系由城鄉經濟發展領域、城鄉社會事業和基礎設施領域、城鄉人民生活和社會保障領域、城鄉生態環境領域四方面組成，并形成了23個判別指標，進行城鄉統籌發展水平的評價。

3)實踐三：對產業在全域范圍內進行統籌，結合資源條件提出培育“五大支柱產業、六大配套產業”體系的戰略構想，同時優選出五大特色產業鏈條，結合產業發展的組織形式在空間上進行布局引導。

本次規劃結合勐糯鎮的發展實際，提出培育“五大支柱產業、六大配套產業”體系，并在“五大支柱產業、六大配套產業”體系的基礎上提出了打造五大特色產業鏈條。

本次統籌規劃確定了園區經濟、莊園經濟和個體經濟三種產業發展組織形式來助推勐糯經濟的發展。同時結合國家與云南省農業部門的有關政策，建議在末期形成5個產業園區、11個生產基地、19個產業發展型莊園以及4個綜合開發型莊園的整體格局。根據地形、地貌、資源分布特點及區域發展條件形成“一心、兩帶、四區”的鎮域產業發展總體布局。

4)實踐四：在城鄉統籌規劃中，結合實際條件對村莊進行遷并引導，并對其所涉及的流轉土地規模進行估算。

a.現實狀況。

勐糯鎮共有83個自然村，自然村密度約36個/100 km2，平均每個自然村82戶、226人。從現狀自然村的規模分布來看，勐糯鎮自然村規模主要集中于100人～300人之間，其中少于100人的自然村有17個，占20.73%；101人～300人的自然村有51個，占62.20%；301人～500人的自然村有13個，占15.85%；500人以上的自然村有1個，占1.22%。從近幾年的發展來看，呈現以下兩個發展趨勢：

第一，農村人口向鎮區集中趨勢明顯。

從相關資料統計顯示，勐糯鎮人口主要集中于海頭、大寨、勐糯三個行政村，占全鎮總人口的65.36%，人口向壩區集中的趨勢明顯。

第二，小型村莊人口衰減速度增加。

由于近幾年，地方政府對偏遠山區村莊采取了整體搬遷的策略，并針對下山脫貧方面投入了大量的資金與財力，極大地推動了農村人口向城鎮轉移的速度。

b.本次規劃思路。

本次統籌規劃將風險性生態要素作為剛性條件，同時結合區位條件、經濟發展水平與發展潛力，以資源要素作為參照條件，確定未來村莊的建設方式(撤并、改造、控制)。

經過統籌規劃，自然村由目前的83個減少到規劃末期的30個，集約村莊建設用地規模為133.78 hm2，規劃末期農村人口數量約為5 000人左右，引導農村轉移進城人口數量約為7 000人左右。

5)實踐五：將生態安全作為開發建設的紅線，科學構建生態安全格局，將空間構建與生態安全格局相結合。

a.構建生態安全格局。

本次統籌規劃，首先將生態安全格局的構建前置于用地布局規劃之前，采用類似“反規劃”的技術手段，對關系到勐糯鎮農業產業安全的山體、林地、農田、河流水庫等元素以基質、廊道、斑塊為控制要素，構建規劃區的生態安全網絡，并提出相應的保護措施。

主要斑塊類型。斑塊：規劃內的斑塊主要包括城市斑塊、村莊斑塊(散布于基質內的村莊用地)、湖泊斑塊(區域內的水庫和綠地)等。

主要廊道類型。生態廊道：規劃區內河流流域的河流廊道。人工廊道：二級、四級公路控制綠化廊道以及其他等級公路控制綠化廊道。

基質類型。根據同質要素的比例大于50%可判定為基質的原理，把規劃區內的山體、山林和農田判定為基質(現狀區域內山林、農田用地占總用地的比例大于80%)。

通過以上三種控制要素的疊加，劃定出區域的景觀安全格局布局。

b.按照“山水格局組團布局、文化塑造軸帶牽引、城市環田綠色滲透”的理念進行空間布局。

規劃將山體、林地、農田、河流水庫作為重要的景觀元素，將文化作為內核，以生態田園城市作為規劃建設的目標，形成“一環、三帶、三心、三組團、兩區、三軸”的總體結構。

5 結語

城鄉統籌的核心是通過城鄉資源配置，建立起新型城鄉關系，引導城鄉關系從被動相關走向主動協作。城鄉統籌的目的在于減輕城市壓力，轉移城市功能，緩沖城鄉差異，引領城鄉相互協調發展。

在新時期下的城鄉統籌規劃編制中，如何把中央對城市與農村在未來一段時間的發展趨勢和方向研究透徹，并通過規劃的手段予以落實和貫徹，無疑是規劃設計人員未來的重要的研究方向。最后，亦希望通過本文的一些粗淺思考能為各位提供有益的借鑒與參考。

注：本項目的主要編制成員有云南省城鄉規劃設計研究院城市規劃綜合設計機構的楊志華、李鐸、莊璐、李文君、唐嬌、馮云峰、馬國良。

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Overall urban-rural planning practice in new era

Chen Dong

(KunmingBuildingDesignAcademyCo.,Ltd,Kunming650000,China)

The paper analyzes overall urban-rural planning demands and tasks in new era, takes Mengnuo town urban-rural planning design of Longling county as an example, studies overall urban-rural planning compilation from the aspect of planning compilation, with a view to scientifically promote the integral urban-rural development.

urban-rural planning, development, compilation, new era

2015-01-30

陳 冬，男，工程師

1009-6825(2015)10-0017-03

TU984

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