加強黨對立法工作領導的路徑分析

廖健+宋汝冰

黨的十八屆四中全會強調，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。實踐充分證明，中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，加強黨的領導，是全面推進依法治國的題中應有之義，也是做好立法工作首要任務。

一、加強黨對立法工作領導的三個維度

1. 改進和完善黨的領導方式和執政方式。黨對國家政權的領導和執政方式，主要有兩種：一是依靠政策，二是依靠法律。人類社會演進的歷史表明：法作為一種制度文明，意味著秩序規范。在現代社會，法治已成為國家和社會治理的主要手段，國家的長治久安和社會的穩定和諧都離不開法治。在我們國家，黨的領導方式和執政方式經歷了從主要依靠政策到既依靠政策又依靠法律，再到主要依靠法律的演進。因此，我們要改變以往那種長期依靠政策代替法律來推動經濟社會發展和進行社會管理的舊模式，善于運用法治思維，善于依靠法律制度來統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為，使我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序，實現經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態良好，實現我國和平發展的戰略目標。

2. 改進和完善黨對立法工作的領導方式。黨的十八屆四中全會指出，健全黨領導依法治國的制度和工作機制，完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序，加強對全面推進依法治國統一領導、統一部署、統籌協調，完善黨委依法決策機制，這是黨對新時期加強法治建設領導提出的全新路徑遵循，也為把黨的領導貫徹到包括立法工作在內的依法治國全過程和各方面指明了前進方向。具體到立法工作，一是完善黨對立法工作中重大問題決策的程序，使黨對立法工作的領導統一和落實到政治領導、思想領導和組織領導上來。主要包括：通過制定大政方針，確立立法指導思想、指導理念以及立法工作基本原則;審批立法機關制定的立法規劃，做到統籌協調;適時向立法機關提出重大立法建議項目;對立法過程中涉及到的重大、疑難問題的請示作出決策、決定。二是健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，尊重、信任和維護立法機關的法定程序和立法權威。科學合理劃分黨內立法與國家立法的界限，不以黨的政策代替國家立法。黨在立法方向和原則已確定的前提下，加強和改善對立法機關的領導，支持和保證立法機關依法行使職權、開展工作，充分發揮立法機關的立法主動性和能動性，充分發揮人大代表立法主體作用，集思廣益，最終將黨的政策經過法定程序，貫徹和體現在每件法律當中。

3. 正確處理黨領導立法與帶頭守法的關系。黨的十八屆四中全會提出，依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。同時強調，各級領導干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。既加強黨對立法工作的領導，又堅持黨以及黨的各級領導干部在憲法和法律范圍內活動，實現二者的有機統一，體現黨依法治國執政的政治品質，彰顯黨對憲法、法律和法治的尊重、遵從與信仰。

二、立法要善于將黨的主張轉變為國家意志

1. 忠實維護黨的領導核心地位。中國共產黨代表最廣大人民的根本利益，黨制定的大政方針，提出的立法建議，凝聚了全黨全國的集體智慧，體現了最廣大人民的共同意愿，堅持黨的領導同服從人民利益是完全一致的。立法活動是國家重要政治活動，關系到中國特色社會主義事業大局，必須始終堅持以中國特色社會主義理論體系為指導，堅持正確政治方向，通過法定程序，及時把黨的路線、方針、政策、主張上升為國家意志，成為全社會成員一體遵循的行為規范和活動準則。制定的一切法律法規都要有利于加強和改善黨的領導，有利于鞏固和完善黨的執政地位，有利于保證黨領導人民有效治理國家，從法律制度上保證黨的基本路線、基本綱領、基本經驗的長期穩定和貫徹實施，保證黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。

2. 緊緊圍繞黨和國家中心任務統籌謀劃立法工作。當前，我國已進入全面建成小康社會、實現“兩個一百年”奮斗目標，進而實現中華民族偉大復興中國夢的關鍵階段，提高黨的執政能力和執政水平，全面深化改革、完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的任務非常繁重。同時，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化。在這樣情況下，法律調整各種關系的難度必然越來越大，任務必然越來越重，立法工作任重道遠。必須立足國情實際，堅持問題導向，加強重點領域立法，加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實;必須實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據，立法主動適應改革和經濟社會發展需要，避免改革在根本性問題上犯顛覆性錯誤;必須圍繞大局，服務中心，精準發力，有計劃、有重點、有步驟地開展立法工作，為保證黨和國家重大決策部署的貫徹落實，提供有力法治保障。

3. 立法要堅持人民利益至上，維護社會公平正義。正確把握和統籌兼顧最廣大人民根本利益、現階段群眾共同利益、不同階層群體特殊利益的關系，找到全社會意愿和要求的最大公約數，科學合理協調利益關系。正確處理權利與權力、權利與義務、權力與責任的關系，解決人民反映最為強烈的利益固化、利益輸送、部門利益藩籬化等突出問題，敢于在矛盾的焦點上砍一刀。要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。

4. 牢牢抓住提高立法質量這個關鍵。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用。現在，人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決實際問題。提高立法質量，根本途徑在于推進科學立法、民主立法。要完善立法項目征集和論證制度，健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性，確保其立得住、行得通、真管用。

5. 加快形成完備的法律規范體系。針對立法存在的過多體現部門利益、群眾參與度不夠等弊端，針對現行有效法律體系與社會經濟發展不協調、不適應以及自身內部體系化不強、有沖突等問題，在具體立法中，需要把好“八關”：即把好立法導向關，解決為誰立法的問題;把好立法選項關，解決立什么法的問題;把好立法體制關，解決誰來立法的問題;把好立法機制關，解決如何立法的問題;把好立法審議關，解決立法協調性的問題;把好立法制度設計關，解決立法可執行性的問題;把好立法評估關，解決立法出臺時機和立法后實效問題;把好立法宣傳輿論關，解決學法守法用法問題。達到“五個統一”，即：堅持黨的領導與體現人民意志的統一、堅持地方特色與國家法制的統一、堅持法規原則性與可執行性的統一、堅持立法理念與立法效果的統一以及堅持各部門各層次法律法規各司其職與協調協作的統一，推動法律規范體系隨著時代和實踐發展而不斷發展和完備。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。全面推進依法治國，立法是前提和基礎。法律規范體系的完備程度，反映著黨依法執政的能力和國家政權的生命力。加強黨對立法工作的領導，推進立法工作，不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律規范體系，法治中國的前景必將更加光明。

（作者：湖南省人大常委會法工委副主任;人力資源和社會保障部失業保險司副司長）

責任編輯：李振通