“制度的籠子”應是雙籠結構

鄭丹華

依法反腐的落腳點

《同舟共進》：您認為現階段依法反腐最重要的落腳點在什么地方？

任建明：現階段推進依法反腐的落腳點，我認為有兩個。近期，不符合法治的問題要認真逐一加以解決，比如十八大之前出現的選擇性反腐等。長遠看，根本的保證是要切實推進法治進程，提高法治水準，如果這一點能做到，我想不光是反腐敗，在整個社會治理、執政黨建設等方面，都能得到保證。

喬新生：如果僅依靠中紀委書記個人魅力推進反腐工作，還不夠。當下的落腳點，是下定決心，趁熱打鐵，盡快由全國人大常委會制定《反腐敗法》，明確反腐敗的大政方針、基本原則、豁免條件、終極目標。必要時，可先制定相對簡要些的反腐敗基本法，將國際上行之有效的反腐敗制度吸納進來，解決當前政治生活中依然存在的腐敗問題。比如，《反腐敗法》可以規定公務員財產申報制度，要求公務員必須申報自己的財產，公務員的家屬子女必須同時申報。此外，對于改革開放后形成的一些政治特權，應當進行專項清理，如果領導人子女的職務安排不符合國家法律和組織紀律的規定，則應及時加以調整。只有這樣才能消除隱患，使反腐敗真正取得成效。

紀律和法律如何1+1>2

《同舟共進》：我們常提到的“把權力關進制度的籠子里”，這個籠子應該是包括法律和紀律。現實操作中，如果領導干部出現違法違紀行為，一般是先由紀檢部門進行調查、做出黨紀處分后再移交司法部門處理。對于這種方式，您怎么看？

任建明：現階段，可以說我們堅持的是紀律優先、法律后置的操作方式。之所以執紀優先，紀檢監察機關的解釋是，對于黨員領導干部，要堅持更高的標準，我們在紀律方面有很多懲戒和約束。但是如果紀律不能很好地進行約束，黨員領導干部則恰恰會因為紀律優先，最后逃避或減輕了法律的制裁、懲處，反過來是從結果上損害了執政黨執紀的公信力。而實際操作中這么安排，其實是根據黨管干部的大原則。我并不認為黨管干部的大原則不對，只是說在操作時，還要接受其他一些原則的考量或評判，比如說法治原則。過去有些執紀確實不是那么符合法治原則，甚至有的明顯是違法的，在執紀后沒有進入到執法階段。嚴格地說，這種方式是不符合法制的，從發展的趨勢看，肯定是要調整的。

喬新生：長期以來，“黨紀國法”已經成為習慣性用語。黨的紀律與國家法律并存，這是歷史的產物，也是當前反腐敗斗爭的需要。然而，這樣容易混淆國家法律與黨的紀律之間的界限，有可能讓外界產生黨的紀律大于國家法律的印象。

從體制改革的角度看，每一個黨內法規和規范性文件的背后，都有相應的機構支撐。我們必須首先清理黨內法規和規范性文件，只有這樣，機構改革才能徹底，才能達到提高反腐敗效率的目的。

《同舟共進》：那您覺得司法機關有沒有必要更早地介入執紀過程？

任建明：我在四中全會后寫了一篇文章，對于紀律和法律到底如何更好地銜接，我提出“同步”和“并行”。歷史上我們一直有這樣的實踐，其中一個典型例子就是聯合辦案，即由紀檢監察部門和檢察院的反貪部門聯合辦案。大的案件不說，我們談一些小的個案，比方說，當年河北省委書記程維高的秘書李真，就是由中紀委和高檢成立的聯合專案組進行調查的。我覺得這種聯合辦案就是紀律和法律同步、并行的一個成功實踐。事實也證明，這種聯合辦案的效率很高，更主要的是它克服了紀律優先而產生的問題：兩個機構同時協調執紀執法，可以發揮1+1>2的效力，同時也可以相互制約，減少因為執紀、執法過程中因各自缺乏監督而導致的濫用權力甚至腐敗問題。我覺得這是一個很現實的、具有實操性的解決方案，既兼顧到黨管干部原則，又兼顧了法治原則。

我們一直以來有這種聯合辦案的實踐，現在要做的是在這個基礎上將其普遍化、一般化、剛性化，即每個個案都可有兩個部門聯手執行。我到深圳前海廉政監督局參觀調研，發現它們更“前衛”，實現了“五位一體”：廉政監督局里的人員組成包括紀檢、監察、反貪、公安、審計，當然紀檢監察的人最多，其他每個部門派出兩人，一個副處級干部，一個具體工作人員，組成一個辦案組，這樣一來就把原來分散在各部門的廉政執紀執法隊伍整合起來了，在某種程度上它已經是一個有新結構設計的新組織，比我們所說的同步并行還往前走了一步。我覺得這也是很好的嘗試。

最后，我希望可以從軟整合和硬整合兩個方面實現紀律和法律更好的對接。軟整合是上面提到的同步并行，硬整合是希望有一天能把這些分散在各個系統的反腐敗機構，通過精簡機構合并整合起來，軟硬兼施，那就更徹底了。

“小官巨腐”背后的基層法治反腐

《同舟共進》：在“打虎拍蠅”過程中，陸續出現一些“小官巨腐”現象，法治在基層的空心化是導致這些現象出現的原因之一，如何讓法治深入基層，減少此類腐敗？

任建明：對于基層的腐敗，我覺得現階段最重要的是堅決懲處，形成震懾，把規矩意識確立起來，這可以說是短期內我們最應該去落實的一項工作。這些基層巨腐的危害，不僅是攫取了大量的財富，而且對老百姓利益的侵害，有的已經到了令人發指的地步。

說到長遠一點，還是需要依靠法治推進權力的監督。基層的范圍很廣，一個農村，一個城市的社區，一些其他國有企事業單位，社會的組織，通常都可以把它理解為基層。怎么讓法治深入基層，進而推進在基層的權力監督，我覺得這方面我們還是有一些優勢。比方說，我們從1988年就開始實行村民自治，村民直接選舉產生村委會。在這種民主監督機制的基礎上，更有條件來設計相應的機制，讓權力的運行透明、公開，解決權力有效監督的問題。與中高層的問題相比，我覺得基層的問題反而更好解決一些。

有無必要馬上推進《反腐敗法》

《同舟共進》：近幾年的全國“兩會”上，不少代表、委員建議出臺《反腐敗法》，對此您怎么看？

喬新生：前面我已經說到《反腐敗法》的重要性和迫切性，這里再補充幾點。眾所周知，檢察機關雖然設立了反貪部門，但在依法查處貪污賄賂瀆職犯罪的過程中只能適用《刑法》，因為我國沒有專門的《懲治貪污賄賂條例》和《反腐敗法》。

《刑法》把貪污瀆職賄賂犯罪規定為職務犯罪，只有國家機關工作人員才能成為犯罪責任主體。可是在現實生活中大量的權錢交易發生在國家工作人員和市場主體之間，這就使得檢察機關在查辦案件的過程中受到掣肘。在偵查過程中如果涉及市場主體特別是一些大型工程建設施工項目負責人，在辦理案件的過程就必須借助特殊的交易方式，迫使案件的知情人交代有關問題。最通常的做法是，市場主體交代有關行賄的犯罪情節，而檢察機關放棄對其提起公訴。在法庭審理階段，由于特殊交易的存在，公訴人經常處于被動狀態。

隨著我國反腐敗力度的不斷加大，越來越多的市場主體采取關聯交易或者非物質交易的方式，與國家工作人員達成權錢交易協議。在這種情況下直接援引《刑法》有關條款追究國家工作人員刑事責任，將會面臨極大的障礙。在司法實踐中有些交易是看得見的，有些交易是看不見的，有些交易的標的物非常明顯，有些交易的標的物則是暗藏著的。檢察機關在提起公訴的過程中不得不對交易的過程進行反復調查取證，而這樣一來，不僅增加了公訴機關的訴訟成本，而且會導致國家工作人員及其辯護人在法庭上利用證明交易細節證據材料中存在的問題，推卸自己的法律責任。

因此，很多國家在反腐敗的過程中制定專門懲治腐敗的法律規范，以《反腐敗法》或《懲治貪污賄賂條例》的形式，改變刑事訴訟程序規則和舉證責任。只有這樣才能提高反腐敗的效率，防止腐敗現象不斷蔓延。

我建議，反腐敗立法可以采取兩種模式：第一種是制定綜合性的《反腐敗法》，規定反腐敗的基本原則、司法機關和程序，徹底打破國家工作人員和市場主體之間的界限，讓反腐敗機關一竿子插到底，不留死角。第二種則是分別制定反腐敗法律文件，譬如針對公務員財產申報問題制定《公務員財產申報法》；針對反腐敗司法機關改革問題專門制定《反貪污賄賂瀆職犯罪法》，明確國家檢察機關反腐敗的職責，強化其反腐敗的職能，將分散于其他機關的權力集中于檢察機關，要求檢察機關必須嚴格依照法定的程序查處案件。

任建明：依法反腐包括立法和執法，或者說立法和司法兩方面。我倒認為現在更迫切的問題不是立法層面，而是在執法上面。雖然說法律上還是有很多的問題，甚至有的條款還存在嚴重的缺陷，但主要還是在執法層面打折扣更大。司法機構的獨立性、權威性是當前迫切需要解決的問題。所以我的建議倒過來：現在主要還是要解決法律、紀律執行不到位的問題。

從中期看，我個人認為，可以在現有的法律分散在各個法的基礎上，漸進式地修訂。當然我講的漸進，并不是說像過去步子那么慢，過去有點像小腳老太太走路似的。另外，有一些國家的立法已經相當完備了，完全可以把好的拿來，在現有法律的基礎上加以整合修訂。

從長遠看，如有可能，專門制定一部《反腐敗法》，我覺得也是可以的，這樣更專業、更綜合。

財產申報制度是一種保護官員的制度

《同舟共進》：其他國家或地區的反腐經驗有哪些值得我們借鑒？

喬新生：世界各國在反腐敗過程中，探索出了一套行之有效的制度，這些制度概括起來，就是通過建立財產申報制度，隨時提醒官員注意自己的行為；通過建立可操作的刑事法律制度，確保貪官污吏受到法律的制裁。財產申報制度不是發現腐敗的制度，而是預防腐敗的制度。換句話說，財產申報制度是為了防微杜漸，預防官員在請客送禮、拉拉扯扯之中逐漸淪為貪腐分子。

財產申報制度的預防功能主要體現在以下幾個方面：首先，建立科學的財產申報制度，可以為官員樹立基本的行為準則，從而有效地保護官員不會被腐蝕。一些政府官員之所以被拉下水，根本原因在于他們沒有意識到正常的人際交往與貪污腐敗之間的關系，在不知不覺中越過了法律底線。建立官員財產申報制度，就是要告訴官員，對于那些不該收受的財產，可以依照官員財產申報制度加以拒絕。這樣做不僅可以有效地防止權錢交易，而且為官員處理正常的人際關系建立了明確的法律規則。今后官員面臨他人送來財物時，可以按照官員財產申報制度的規定，向對方說明情況，這樣既可以保持友誼，又有利于官員保持廉潔。財產申報制度實際上是一種保護官員的制度。

其次，財產申報制度也是防微杜漸的制度。通過定期的財產申報，使官員了解自己的財產狀況。在申報過程中，官員可以全面清理自己的財產關系并對自己行為的合法性進行整體的思考。因為只有這樣，才能確保個人利益不受損害，也只有這樣才能在政治競爭中立于不敗之地。