新電改仍有諸多要素掣肘

姚堯

售電端放開雖已有法可依，但徹底完善《電力法》仍需時日。

時隔二十年，《電力法》終于迎來首次修訂。2015年4月24日，全國人大民代表大會常務委員會審議通過了修改后的《中華人民共和國電力法》（以下簡稱《電力法》）。新法刪除了第二十五條第三款中“供電營業機構持《供電營業許可證》向工商行政管理部門申請領取營業執照，方可營業”的條款。

華北電力大學教授，能源與電力經濟研究咨詢中心主任曾鳴告訴《中國經濟信息》記者，“這次修改有利于促進多種主體進入售電市場，這有利于更多市場主體進入到售電領域。”《電力法》執行已有二十年，其中眾多條款都已經不合時宜。隨著新電改的啟動，亟待法律保障。“目前只修改了《電力法》中關于售電的某一個條款，而要適應當前新電改大形勢，需要法律更全面、更完善，這不是一朝一夕能夠完成的。”曾鳴說。

售電松綁已有法可依

自1996年版的《電力法》開始執行，《供電經營許可證》就一直是供電營業機構合法經營的唯一憑證。在原電力主管部門電力部的有關文件中，談到這項制度時是這樣表述的：“許可證制度是在某個供電經營區域中，為了保障國家電力得到有序供應，防止不正當競爭而制定的一項專門的法律制度。”

而在本次《電力法》修改過程中，首次將《供電營業許可證》審核后移，企業只需要先在工商部門登記，然后在有關部門審批即可。這標志著，今后工商行政管理部門將不再以“證”作為核發“照”的前提，企業只要領取營業執照，便可從事一般性的生產經營活動；如若打算從事需要許可的供電活動，可再向主管部門申請；在等待許可期間，企業可以開展相關籌備工作，這將為企業發展贏得大量時間。西南交通大學法學系副教授魏瓊認為，這是落實國務院要求實行“先照后證”、簡政放權的一個具體舉措。

那么，這一變化將帶來怎么樣影響呢？在該法修訂以前，每家供電企業要想在一定區域內經營電力產品，首先就要向當地主管部門提交申請，同時將本供電企業的基本情況、電源容量及分布圖、供電區域地理平面圖、售電價格及其依據等多項材料準備完善，在主管部門批復其《供電營業許可證》后，再提供上述材料方可開展售電業務。如果企業未按規定取得《供電營業許可證》就開始經營電力產品，主管部門將依法沒收其非法所得，并對其處以五倍以下于違法所得的罰款。

數十年來，這道門檻已經將眾多打算進入電力銷售市場的企業拒之門外。

而在《電力法》經過修改之后，有意開展售電業務的市場主體，只需直接向工商部門申請領取營業執照，就已經可以開展經營業務。曾鳴認為：“從國家目前的態度來看，售電側放開近期的重點應該是向發電企業放開。從政府來說，這樣做可以降低初期售電側市場競爭的風險。對發電企業來說，機遇大于挑戰。”根據萬得資訊提供的數據顯示，由于煤電價格和上網電價同時走低，2014年已經有超過80%的發電企業實現了盈利。

根據中國電力聯合會的數據統計，我國的電力市場規模相當可觀。2014年全國全社會用電總量達到5.52萬億千瓦時，對發售電企業而言，即使一度電增加一分錢盈利，亦將產生高達500多億元的盈利空間。而在《電力法》修改之前，只有擁有《供電營業許可證》的企業才有機會進入這一龐大市場。

但當談到這一改變時，山東省發改委監測應急處負責核發《供電營業許可證》的某工作人員表示，“我們也在等上級的通知，看是否會有具體的補充規定。”曾鳴分析認為：“監管機構擔心發電寡頭壟斷，而發電公司擔心惡性競爭，這兩個方面要通過實施細則來控制，但現階段由于發電公司都是國有，還能夠控制。”

2014年，國家能源局已經把供電類電力業務許可申請條件中“具有經有關主管部門批準的供電營業區”改為“具有供電營業區雙邊達成的劃分協議書或意見”。這一改變標志著申請條件由審批放寬為企業間協商，這一次修訂《電力法》則為售電主體進入這一市場提供了更寬松的條件。

曾鳴認為，未來售電側放開有兩個關鍵，一是促進用戶不斷提高用電效率，自覺優化用電模式；二是引入競爭機制來促進售電機構為用戶提高用電效率，避免其通過不利于節能減排、不利于提高用電效率的促銷方式來增加售電量。關于這兩個方面，在未來的《電力法》修改過程中，應當有所體現。

新電改有待“法”的完善

“彼時，《電力法》出臺的大背景仍是以計劃經濟為基礎，當時的那些條款和理念，放到已經改革開放30多年后的今天就變得與現在的電力市場現狀不相稱。”魏瓊說。在新一輪電改的大潮下，眾多電力行業專家學者都表達這樣的觀點，即新電改應該由經過修改的《電力法》為其保駕護航。

這種修法的意愿最集中的體現是在每年的全國兩會上。中國電力國際有限公司董事長李小琳，華東師范大學信息學院院長、中科院院士褚君浩等許多人大代表和政協委員都曾從不同角度提到過修改《電力法》的必要性。

2003年，全國人大常委會已經將《電力法》列入了立法計劃，該法的修改也是幾易其稿卻一直未有定論。直至去年6月，國家能源局法制和體制改革司組織相關人士召開了《電力法》修訂稿匯報會，這也是電力法修改前的最后一次研討。

當談到修改《電力法》一再推遲的原因時，林伯強分析認為，這主要是因為該法所需修改的內容體量龐大。電力行業正不斷發生著新變化，現在進行的電力體制改革又提出了很多新內容，這些都增加了《電力法》修改的難度。

可見，這次修法僅僅是《電力法》走向完善的一小步，要讓其達到全面、完善，非一朝一夕能夠達到。

以現行《電力法》第二十五條第二款中“一個供電營業區內只設立一個供電營業機構”規定為例。上述法條一直是阻礙我國分布式能源發展的重要屏障。2013年，國家能源局在分布式光伏發電項目管理暫行辦法》中指出，“在經濟開發區等相對獨立的供電區同一組織建設的分布式光伏發電項目，余電上網部分可向該供電區內其他電力用戶直接售電。”但是，按照《電力法》“一個供電營業區內只設立一個供電營業機構”的規定，分布式光伏項目直接售電屬于違法行為。同時，該條規則與電改“放開售電側、增加市場主體”的本意明顯相左。

據調查，在《電力法》中，存在上述情況的法條還有許多。曾鳴建議，在今后的修法過程中，總的原則應該是修訂一套能夠體現未來在我國能源供給、消費、技術和體制革命背景下，電力工業進一步改革和發展的法律。

首先，要突出“節能”在電力工業未來發展的重要地位，應當與“新能源”及“清潔能源”一樣在“總則”部分明確提出“節能”也是電力工業未來發展的重要目標和任務之一。

其次，需結合未來電力管理體制革命的趨勢，明確電力工業相關行政管理和監管目標、范疇。

最后，《電力法》修改不應該僅僅局限于這一部法律的修改，應借此契機清理疏理我國的電力法律法規、條例、管理辦法、通知、方案等一系列具有或不具有法律效力的但卻在實踐中發揮法律效力的文件，結合我國能源領域發展趨勢和實踐經驗，淘汰過時不規范的行政性文件，切實樹立法律法規的威信。同時查缺補漏，盡快圍繞修改后的《電力法》制定一批電力法律法規。此項工作非常重要，尤其是在電力市場改革的進程中，法制化是保證改革獲得成效的絕對必要條件。endprint