地中海致命偷渡

本刊記者 胥苗苗

2014年6月7日，意大利海軍營救的從非洲海岸乘船前往地中海的偷渡者。攝影: Massimo Sestini

地中海海上移民是一個多方面、多維度的問題，已經超出了歐盟處理的能力范圍，需要引起IMO各成員國的共同關注。

2015年4月18日， 一艘搭載約700人的偷渡船在地中海海域沉沒，造成數百人喪生；20日，一艘搭載非法移民的船只在雅典東南約400公里處的羅得島附近海域沉沒，至少3人在事故中死亡……滿載非法移民的小船幾乎天天不斷，船只傾覆、船員失蹤的消息也時有所聞。國際海事組織（IMO）秘書長關水康司近日表示，2014年有超過17萬人橫渡地中海進入歐洲，有超過3000人死于海難。若國際社會再不重視，采取相應行動，今年橫渡地中海的移民人數可能激增至50萬人，海上死亡的人數也可能在現有的基礎上翻番。由此可見，地中海非法移民已成為了當前國際社會乃至海事界重點關注的熱點問題。

近年來，盡管歐洲經濟不景氣，但對于周邊特別是北非、中東飽受戰亂和貧窮之苦的民眾來說仍具有強大的吸引力。除利比亞、敘利亞難民外，大量厄立特里亞及索馬里人也取道北非涌入歐洲。雖然偷渡途中死亡人數不斷攀升，但仍未能阻止非法移民的前赴后繼，造成了地中海悲劇的不斷上演。2014年以來，借助海洋實現移民夢的人數為34.8萬人，其中，地中海是移民偷渡選擇最多的一條航線，也是存在極大致命風險的一條航線。試圖從地中海偷渡至歐洲的移民人數超過20.7萬人，這一數字與2011年西亞北非地區局勢動蕩引發的上一次移民潮相比，高出近3倍之多。地中海沿岸國中，意大利所受沖擊最大，大部分非法移民經由地中海抵達意大利。由于歐洲國家邊界的開放性，進入意大利的非法移民可以很容易進入其他國家，因此，不僅意大利，非法移民問題在歐洲國家普遍存在。目前，意大利、西班牙和希臘的非法入境人員已經超過整個歐盟偷渡總人數的一半。

一開始，面對橫跨地中海而來的非法移民，意大利、西班牙等國均為其提供了醫療服務等人道主義援助。意大利政府發起的“我們的海洋”救援行動在減少偷渡海難傷亡上取得了很好的效果，在持續一年的行動中共有15萬偷渡難民獲救。然而，這種長期的非法移民增長為這些國家移民政策帶來巨大壓力，對維護社會秩序構成極大威脅。除去經濟方面的損失，也給救助國帶來了巨大的社會負擔。意大利內政部長阿爾法諾表示，“我們的海洋”救援行動每月所需開銷為950萬歐元，意大利政府至今已投入超過1億歐元。對于經濟危機已持續6年的意大利而言，維持這項開支龐大的救援行動早已力不從心。而遲遲得不到來自歐盟的援助，意大利曾多次批評歐盟在應對偷渡難民問題上“不作為”。阿爾法諾曾激動地表示，“意大利是在為整個歐洲埋單！”

西班牙政府也向歐盟提出了“即刻遣返”的申請，強烈要求歐盟所有成員國刻不容緩地簽署協議，準許西班牙在對非法移民拘捕后，“即刻”將其遣返回國。2014年4月，西班牙、法國、意大利、葡萄牙、希臘、塞浦路斯和馬耳他組成的“地中海集團”簽署了一份聯合聲明，再次重申歐盟與移民原籍國和移民過境國加強合作的必要性，強調歐盟需要通過增加技術手段和資金聯手應對眼下的移民危機。

事實上，地中海沿岸國家對非法移民的“拒絕”并沒有減少源源不斷涌向歐洲的移民人數。2014年，每天有差不多超過2艘船舶搭載著北非和中東嘗試橫穿的難民。然而，據聯合國難民署的高級官員預計，這個人數在今年還會翻番，以后的情況將會增加到每天4艘船舶，有些船舶甚至一次就裝載500人次。針對日益加劇的偷渡問題，歐洲各政府并未充分調配資源來應對，只是派出大量的商船去應對一些營救行動。國際船運商會的資料顯示，2014年共有20萬移民被成功營救，這里面有4萬移民是被商船營救的。但問題是這些被調派支援的商船往往本身并沒有配備安全營救設施，導致這些企業面臨著高昂的營救費用支出。由此可見，歐洲部分大型航運企業深受地中海地區日益嚴重的偷渡現象所累。

面對日益嚴峻的形勢，今年3月底，歐洲共同體船東協會(ECSA)、歐洲運輸工人聯盟(ETF)、國際航運商會(ICS)以及國際運輸工人聯盟(ITF)聯名寫信給歐盟所有成員國的領導人，警告地中海地區的難民偷渡潮所造成的人員死亡趨勢已經失控，如果歐盟成員國不采取緊急措施，偷渡人員死亡的悲劇將會重演。同時，國際船運商會和歐洲船東協會呼吁歐盟應盡快采取措施，對偷渡、人口走私等活動進行嚴厲打擊。

面對歐盟航運界提出的訴求，在日前倫敦舉行的一次IMO會議上，歐委會正式要求IMO須在非法移民船問題上向港口當局和船旗國施壓，要求其密切監管運輸非法移民的船舶。歐委會政策官員Charmaine Hili日前告誡船東和船舶管理人，歐委會將要求IMO確保其成員國負起責任來。Hili表示，由于事實上走私船舶均未登記以及都不是從既定港口出發，因此，港口國控制和船旗國在打擊走私行為中可發揮的作用很小。考慮到最近的2艘移民船舶都是從土耳其港口出發，她表示，這類國家屬于獨立主權國家，因此也應負有相應的責任。Hili認為像土耳其這樣的國家有足夠的責任在適當的條件下監管所有的離港船舶。Hili表示，歐洲已經充分地意識到商業航運在援助大規模海上救助帶來的風險，過去幾年救助的3～4萬人中就有絕大多數都是被私人商船所救。因此，一方面我們要看到商船提供的援助非常重要，因為他們維護了全球搜救體系的完整，另一方面我們也必須提醒整個航運界注意，商船救助的安全和保安問題值得關注。她表示，商船提供的移民救助是對國際安保規則的諷刺，因此，從某種程度上來說，IMO的船舶指南是值得批判的。她表示，這不僅僅是時間和成本問題，而是規則問題。一些指南認為有必要采取大規模的救援行動，但這不僅僅是在歐盟層面，這應該在國際層面上進行，在IMO層面。這是一個能力問題。我們都非常了解歐盟在框架工作中共享和專屬的能力。即使是我們提供支持，也只是停留在業務協助方面，而真正的船上救助應該在國際層面進行。Hili表示，船旗國應提高情報和調研能力，以便能夠在必要時實施財務調查，加強國際合作。

國際航運公會（ICS）在IMO會上建議稱，有兩大方案可供選擇。要么采取具體的措施禁止偷運移民，這個可能通過立法途徑來實現；要么增加各國在搜救行動中的費用。ICS秘書長Peter Hinchliffe日前表示，搜救行為不能完全由商船來實施，因為船員們準備不足，并且應對這類事故的訓練也都不足。商船搜救行為的確能發揮一定的積極功效，但同時也給業界帶來了不負責任的危險。

對此，IMO秘書長關水康司日前在IMO在倫敦召開的新聞發布會上表示，地中海海上移民是一個多方面、多維度的問題，已經超出了歐盟處理的能力范圍，需要引起IMO各成員國的共同關注。關水康司認為，對于IMO而言，這是一個嚴重的問題，是一場人道主義災難。海上有很強的搜救傳統，而且這一傳統將延續下去，但是很多國家提供的搜救服務已超出承受能力。我們需要一個綜合的方案來解決這一問題。目前，讓人欣喜的是，來自歐盟的跡象表明歐盟已經在思考這一問題。歐盟當局之間對這一問題的交流已經進一步加強，已經計劃設立一個移民事故數據庫，以幫助執法部門識別、扣押、起訴和處罰偷渡者。對沿岸地帶及港口進行更嚴格的控制，使得人們無法登上不安全的小船。

此外，難民高專古特雷斯、人權高專扎伊德以及國際移民組織總干事斯溫也于日前發表了聯合聲明，強烈敦促歐盟領導人在制定相關戰略時必須把人的生命、權利、尊重以及尊嚴置于首要位置。聯合聲明指出，一場史無前例的悲劇正在地中海區域持續上演，歐盟領導人應盡快就如何對相關人道主義危機采取共同反應行動而達成協議，并就此呼吁歐盟成員國展現出道義和政治領導力，以人性、團結和尊重人權的價值觀和基本原則為核心，出臺全面且具有前瞻性的行動計劃。面對看似洶涌的移民浪潮，航運界堅信國際社會還能付出更大努力更好地管理移民過程。