全球反壟斷監管機構盯上班輪業

徐劍華 上海海事大學城市現代物流 規化研究所原所長、教授

全球聯盟給反壟斷機構帶來了新的挑戰。隨著全球班輪業整合成2M、G6、CKYHE和O3四大聯盟，這一挑戰將持續到未來若干年。可以預期，反壟斷監管機構將繼續成為航運業的關鍵參與方。

中、美、歐反壟斷監管機構盯上班輪業

近年來，中國、美國和歐盟的監管機構頻頻將反壟斷的執法利劍砍向班輪業大佬。

1.中國

2014年6月，在P3聯盟被中國商務部否決的瞬間，全世界的航運界都知道，它正在面對一種新型的國家監管機構。

2013年6月宣布擬建的P3聯盟將允許馬士基、地中海航運和達飛輪船聯合組成龐大的船隊，擁有無與倫比的規模和定價權。這個擬議中的聯盟打算在新加坡和倫敦建立200多員工的運營中心，并將聯合這三個最大的全球承運商的船隊，創造前所未有的機會，將規模轉換為定價權，雖然在運價上沒有任何的合作。

美國的監管機構點頭了，歐盟也是如此。盡管歐盟的點頭實際上意味著“去吧，我們會在稍后再檢查”，但是看上去一帆風順。

在公開場合，三大承運商對審批都很樂觀，漫天的傳言稱中國商務部已經給出了綠燈。但在亞洲的回饋管道紛紛暗示，中國不會那么容易發放一張免費的通行證。

中國商務部在2014年6月拒絕P3聯盟的一紙決定有一槌定音的感覺。

P3聯盟的三家船東本來認為這是航運業的自然壟斷，或多或少是理所當然的。他們認為有權力行使這項權利——作為世界必不可少的行業，這是在下跌周期里完全無利可圖的一種商業補償。

最有趣的是，中國商務部否決P3聯盟后，全球航運界頓時鴉雀無聲，立刻接受了這一裁決。有人嘀咕：P3聯盟搭建的運營中心有涉嫌壟斷的可能，但為什么美國和歐盟對此視而不見呢？

P3的被否決給2014年全球航運市場造成了令人印象深刻的沖擊，中國對于航運業的影響深遠。輿論認為P3之被否決，體現了航運需要公平競爭，也彰顯中國影響力之不可低估。

2.美國

世界頂級的班輪公司都在建立包含東西向干線的營運聯盟，并需要美國聯邦海事委員會(FMC)的批準，才能夠經營涉及美國西海岸和東海岸的貿易，因此，FMC發現他們正處于全球關注的中心。

FMC由5名委員組成，其中3名民主黨人，2名共和黨人。對于華盛頓方面如何看待這些新型聯盟態度的不確定性，以及委員們在意識形態方面的差異和獨立思考，使一些世界最大的航運公司感到了不確定性。

在北京方面出乎意料的否決之前，FMC的委員們對于P3聯盟的申請已經出現了4票贊成、1票反對的意見。投反對票的委員是前主席李丁斯基。他給出的理由是，P3本質上是創建法人而非聯盟。

隨后，李丁斯基沒有咨詢FMC的其他委員，就對達飛輪船、中海集運和阿拉伯航運公司的O3聯盟申請投了新的反對票，盡管FMC最終同樣以4比1的表決結果發放了通行證。

FMC及其委員都表示，2014年在集裝箱航運業進入超級聯盟時代的期間來考慮美國公眾的利益，他們仍然是股不可小覷的力量。

3.歐盟

2013年11月，歐盟委員會宣布已正式啟動對14家班輪公司正式的反壟斷法律程序，來調查他們是否通過相互之間商定價格而違反歐盟競爭規則。法律程序遵循來自事務監察委員會在2011年5月對全球12家最大班輪公司的歐洲辦事處的黎明突擊搜查。

歐盟當局認為，自2009年以來，這些公司通過在其網站上和專業貿易媒體上發布公開聲明來定期公示他們的漲價意向。這種做法可能讓公司互相之間將它們未來價格的意圖告訴對方，通過對來往歐洲的班輪服務航線提價，來損害競爭和損害他們的客戶。委員會現在將調查這種行為是否構成協同行為，是否違反歐盟職能條約第101條和歐洲經濟區協議第53條的規定。

除了美國總統輪船、川崎汽船和漢堡南美潔身幸免以外，幾乎所有的全球承運人都被列入了這張14家的名單。

本次調查最終可能導致天價罰單，以及由托運人發起侵權調查，以證明他們已經支付超過賠率引起的潛在的損害賠償訴訟。從近年來航空公司和貨運代理公司的案例可以發現，這些調查的累計成本是非常巨大的。

在未來的幾年里，這些航運公司可能在與這些指控的斗爭中獲勝。但是即使如此，參與到調查之中的成本是巨大的。而不利的發現可能引發在北美和亞洲等其他司法管轄區多米諾骨牌式的連鎖調查和接踵而至的托運人的損害賠償。

作為最低要求，本次調查可能導致的變化是價格變化如何被公布。但更嚴重的潛在后果是警告航運公司：你們仍無可逃遁地暴露在監管的聚光燈下。

監管機構必須擁有全球視野

中國商務部的審查機制與程序不同于美國FMC和歐盟委員會。在P3聯盟案中，歐美兩地監管機構都放行。FMC的評估認為P3聯盟在北美市場占有率不高，對競爭狀態的影響甚微。而中國商務部必須在中國的兼并控制規則固定的時限內明確批準或禁止P3聯盟。歐盟委員會的工作程序框架則完全不一樣。按照歐盟的規則，它不必立即展開對P3聯盟的正式調查，而是可以“等待與觀望”，只有在它認為必要時才會介入。

跟大多數地區不同，中國的兼并控制法規所監管的不僅是“結構性”的企業合資，也包括航運企業之間寬松的合作。在中國，P3聯盟需要獲得兼并控制機構的批準才可以成立，但在大多數地區它只需要接受一般競爭規則的審查。馬士基和地中海航運隨后擬建的2M船舶共享協議（VSA）是一個非正式的合作營運，而不屬于中國兼并控制法規的管轄，特別是因為P3聯盟提出的聯合船舶營運中心的結構已經被2M所放棄。

因此，新的2M VSA提議沒有向中國商務部提交兼并控制審查，而是像其他傳統船舶共享安排一樣提交給中國交通運輸部。迄今為止，中國政府從來沒有禁止過任何此類船舶共享安排。

盡管排除了達飛輪船，但是2M在亞歐貿易航線上的運力占有率據報導仍高達36%，超過30%的“紅線”，中國交通運輸部可以決定調查其競爭損害。因此，即使2M可以免受中國兼并管制，但是中國仍然可以對其是否涉嫌妨礙公平競爭展開調查，盡管在大多數競爭性市場上，36%的市場占有率并不算高。

顯然，從純商業的角度看，對于航運業的全球性競爭監管還有待于改善。美國、歐盟和中國的監管機構審查P3聯盟的結果表明，不同的監管主體存在不同的程序框架、不同的時間表和不同的結果，致使許多明顯良性的航運合作會在監管層面面對小的挑戰。但全球政治學意味著不會有單一的全球監管機構，因此對于船東和承運商來說，更加復雜和昂貴的監管仍將是一個挑戰。

現在，航運業已經從P3沖擊波之后蘇醒過來，并且武裝自身，并尋找新的聯盟以抗衡新的2M沖擊波。雖然進程緩慢，但是步伐穩健。

托運人團體正在加緊呼吁競爭監管機構更深入地參與。

港口之間也開始淡化其傳統競爭，尋求合作以對抗航運公司聯盟日益增強的議價能力。

為了法律的確定性，以及各有關參與方之間在全球范圍內的公平和無扭曲的競爭，監管機構不能落后，因此也必須擁有全球視野。

在全球層次上建立一致的監管規則可行嗎？

分別在歐委會、FMC和中國商務部管治下提供的法律工具，在地理范圍上是有限的，以至于使他們無法在全球范圍內實施有效的、可預測的和一致的決策。這種現狀將反過來促進法規的透明度、問責制、自信心以及法律的實施。沒有任何監管機構可以逃避它們的責任。

目前，統一的、適當的法律手段的缺失將導致整個航運業的絕大部分班輪公司模仿2M聯盟的“彎道超越”技術。因此，至關重要的是新的法律工具的設計。

鑒于中、歐、美三方的監管機構對P3聯盟審批的不同立場，美國有兩位律師提出建立一個由多個監管機構管轄的全球合約機構的想法。設定一種歐委會、FMC和中國商務部都認可的全球性規則，顯然可以提供一種受歡迎的法律手段。但是，在目前情況下，要做到這點似乎還有很長的路要走。

因此，在此期間，這三家監管機構中的每一家都應該制定關于航運業的競爭規則領土外應用的指南。所有這三個司法管轄區都應該提供選擇這個特殊的方式前進的足夠余地。

根據這樣的準則，每個監管機構都應該建立一個清晰的、透明的系統，監控每一個和任何一個建立在自身競爭法的參數基礎上的全球性合作。這些監控系統的內容應該公開，使各方能夠分辨和識別競爭發生的任何失真。

其他監管機構提出的對于法定的或合規管理的可能存在的實施障礙應該予以取消。應另一監管機構的要求而交換證據和對具體事項的調查應該得到保障。

滿足這些標準的監控系統應該能夠使各方分辨和識別是否參加全球聯盟，如2M。使用的會議和討論的協議框架內獲得他們一方的信息，并且在法律寬松的國家獲得允許，以制定和實施其全球戰略。這些系統匯總的信息將有利于進行首次評估，并進一步監測類似2M這樣的聯盟。

2014年11月，來自美國、中國和歐洲航運業的競爭監管機構的代表出席了在倫敦舉行的歐洲海商法組織（EMLO）的第20屆年度會議。這次會議的主題是應對由世界頂級班輪公司組成的全球聯盟帶來的法律問題。

當前，班輪業正在經歷前所未有的變化。聯盟的創新涵蓋了全球三大東西向主干貿易航線，承運商由此進入了不確定的監管領域。關鍵的問題是當新型班輪公司聯盟建立的時候，是否需要一個更加統一的關于海事監管的國際方法。

鑒于目前在全球市場上運營的公司面臨著無數的規則和規定而無所適從，歐洲海商法組織的秘書蓋斯·布拉克曼提出，每個主要司法管轄區的監管部門應該在考慮如P3、2M、G6或CKYHE聯盟的合作時，采取全球視點而不是僅僅局限于當地的事務。

布拉克曼的聲明說：“一個聯盟的絕對規模不應該成為在航運業全球層次上廢除公平和真實競爭成果的依據”，這個聲明已經引起了廣泛的爭議。

因此，監管部門必須制定能使他們了解整個行業的全球局勢的法律工具。

布拉克曼說：“作為運用全球視角判斷航運行業安排的第一步，歐委會、FMC和中國商務部這三個主要的監管部門應該設立明確和透明的系統用來控制任何形式的全球性合作。”

監管機構對四大聯盟這樣的良性本質并不是很確定，這些聯盟成員的總運力約占全球集裝箱航運業的95%。監管機構仍然不能夠確定如何監控這些跨地區的巨大聯盟，他們可能在不同區域的條件下對不同貿易航線產生不同的影響。

單一的全球競爭監管機構為什么難以實現？

常規的頂級會議將不會是航運界朝著一個單一的全球競爭監管機構前進的第一步。律師警告說，這將會有非常多的現實障礙，如不同區域有不同的貿易條件，或者各地方有其自己的考慮。

如果沒有相關航運公司的同意，監管機構之間交換有關聯盟審查的商業敏感數據也是不合法的。

盡管一些承運商希望由一個單一的全球反壟斷監管機構涵蓋所有的全球聯盟，但這樣的權限尚未來臨，而且幾乎是不可能的，因為現在全世界大約有125個競爭監管機構。事實上，人們也不希望只有一套規則。

歐委會競爭總署負責交通運輸、郵政和其他事務的機構負責人德布洛卡（Hubert de Broca）認為建立全球統一的競爭監管機構不是一個靠得住的選擇，他認為可能會有更好的融合方法。他引用了歐盟和美國之間的領空開放協定來說明：盡管審查程序不同，兩個具有不同競爭法規的司法管轄區可能達到一個兼容的結果。他說，由于這兩個決策產生“一致的和非沖突性的補救措施”，所以，即使不能夠完全融合，也還是有合作空間的。

美國柯贊律師事務所（Cozen O’Connor）的杰弗利·勞倫斯表示，消除某些重復的要求可以改善整個過程，如不同的監管機構對聯盟成員文件產生的數據。這將降低成本，并加快整個時間表。他還呼吁建立統一的流程和監管標準。

李丁斯基近日批評FMC的雇員在不通知五名委員的情況下就批準了O3聯盟。他仍然擔心沒有在更大背景下審查聯盟對行業影響，而全球伙伴卻得到了通行證。

他說，既然各國政府擁有固有的權力去規范國際水運業，使其最大程度上符合國家利益，那么，可能就不會有統一監管方法的可能性。雖然如此，他還是認為所有希望參與的監管機構還是可以協調和統一行動的。

雖然在跨太平洋貿易航線上，歷來要比亞歐貿易航線上存在更多的船舶共享，但是到目前為止沒有證據表明跨太平洋貿易航線上的競爭受到損害。

在過去的十年中, 盡管亞歐航線的船舶共享協議少于跨太平洋航線，但是其運價下降幅度較小。同時，船舶共享讓船隊運力規模較小的航運公司有機會去服務更多的貿易。

監管者擔心的不是船舶共享協議本身，而是現在控制集裝箱航運業的四大聯盟的規模。比如，李丁斯基說，他并不是反對所有的聯盟，而是支持它們中的兩個，雖然不是2M聯盟。他指出，四大聯盟將控制國際集裝箱海運貿易量的95%以上。他說，為了抵消和平衡這一新的“承運人全球化主義”，應該有一個“監管全球化主義”作為制衡力量。

他說，司法管轄區可能需要更新他們的規則和流程，更加緊密合作，確保各大聯盟實現他們形成的初衷——競爭繁榮，所有承運商——不管是從事全球貿易、區域性貿易、還是國內航線貿易——都可以自由地向托運人和消費者提供合理的服務。