公積金制度亟待改革

夏汀

2014年10月，廣州市政協委員曹志偉向住建部提交了《關于推動全國住房公積金制度改革的建議》，日前住建部進行了書面答復，表示正在修訂公積金管理條例。住建部部長陳政高表示，2015年力爭早日出臺修改版的《住房公積金管理條例》。

現行的《住房公積金管理條例》自2002年起實施，12年間房價快速上漲，公積金制度問題重重，甚至遭遇“存廢之爭”。

當前，中國公積金正處在創新轉型的重要時期，一位不愿具名的住房公積金管理人士向《中國經貿聚焦》表示，改革是發展的唯一出路。

公積金制度改革阻力何在？公積金涉及主體較多，包括單位、職工、中介機構、地方政府、管理中心、監管部門等，一旦改革，將要觸動不少利益相關方。

使用制度僵化

“劫貧濟富”，是當前社會對住房公積金制度的最大詬病。

日前，一則“公積金一年收益僅1斤瘦肉”的帖子在網絡瘋狂轉發。據其測算，1.2萬元公積金一年只能得利息22.75元，相當于“一斤瘦肉的價錢”。該帖引發了公積金制度存廢的大討論，有網民稱：“既然如此，還不如把這筆錢拿出來，哪怕買個4%年收益的貨幣基金。”

的確，公積金采取的是“低存低貸”政策，所謂“低存”，據住建部《關于調整住房公積金存貸款利率的通知》，公積金個人賬戶存款年利率當年繳存為0.4%，上年結轉為2.85%。

與此同時，真正享受“低貸”的職工僅約三分之一。除了極少數大病患者提取公積金，大部分用于購房。那些大量買不起房的職工不得不把錢繳存在公積金賬戶里直至退休，與銀行貸款利率相較，相當于損失了一筆不小的利差。

有報道稱，截至2014年3月，全國住房公積金結余資金9498億元，以普通存款形式存放在銀行。而過去10年，全國公積金繳存職工個人賬戶加權平均存款利息僅1.89%，比同期平均CPI低1.07個百分點。難怪公積金被詬病“躺在那兒縮水”。

現在，一些地方已經采取措施，例如適當放寬提取使用住房公積金條件，提高提取額度，簡化提取手續，來擴大住房公積金的受益面。

2014年8月，上海公布了一系列改進公積金提取及使用的新舉措，提高公積金支付房租、物業費額度，申請人無需提供收入材料證明，提取支付推行“沖還租”……引起廣泛關注。上海將逐步推行公積金“沖還租”方式，即申請人通過審核后，可以委托公積金中心按月提取其公積金賬戶內的資金沖還房租。

上述人士向記者坦言：“事實上，問題的關鍵在于利息損失補償機制的缺失。目前亟待建立基于利率市場化背景下的個人損失補償機制，這也有利于拓展公積金制度的覆蓋面。”

功能定位滯后

說到公積金制度的覆蓋面，遠沒有跟上經濟發展的步伐。即便是非公企業的職工，住房公積金的繳納比例也不高。

截至2014年8月末，全國繳存住房公積金職工1.07億人。而截至2013年底，全國參加城鎮職工基本養老保險的職工為2.41億人。相較而言，公積金繳存的覆蓋面仍有很大空間。

住房公積金制度已經走過十余年，隨著社會經濟的發展和人民生活的改善，制度建立之初，投資建房解困解圍的歷史使命已經完成。

近年來，隨著中國城鄉二元結構體制改變和城市化進程步伐加快，大量農村人口進城務工，但是按照現行條例規定，這些人群均不在公積金繳存范圍之內，成為城鎮住房保障的盲區。在新形勢下，城鎮職工家庭迫切需要改善住房條件的愿望，與其收入水平低、支付能力不足的矛盾十分突出。

顯然，公積金制度當前最緊迫的任務是要努力擴大繳存覆蓋面。盡管多個省市在近年內對住房公積金的繳存覆蓋面都有所提升，但依舊任重而道遠。

突破各自為政

公積金制度不僅需要跟上社會經濟發展的步伐，還要符合自身發展規律。作為一項專項資金，各地的繳存總額越來越龐大，資金管理需有所突破，向全國統一化邁進。

“和房屋權屬關系數據不同，公積金每月有繳存和提取，業務發生頻度高，數據較多，此外，各個地方的技術基礎、技術條件不一致，基礎不完善，監管非常難。”首都信息發展股份有限公司住房信息服務中心副總經理周宏稱。

根據住建部住房公積金監管司的統計，目前全國設置的公積金管理機構共606個，各有一套系統。

據悉，每個系統動輒花費數百萬元到上千萬元，每年還有幾十萬、上百萬元的升級維護費用。雖然投入巨大，但是到了每個月月底，沒有統一的技術標準、數據標準、接口標準，要想全國匯總一個數據都很難，系統建設嚴重滯后。

住建部住房公積金有關負責人曾表示，想建全國性住房信息監管系統就得一家一家談，一家一家做技術標準，成本巨大。

周宏表示，住房公積金信息系統的建設，一個必不可少的環節即是和公安、質監、工商、民政等信息共享，因此需要統一的技術、數據、接口標準。

近日，住房城鄉建設部辦公廳下發通知，要求各地公積金中心要在3年內貫徹完成公積金基礎數據標準，在此過程中，要同時接入全國統一的住房公積金銀行結算數據應用系統，與受托銀行進行直聯支付結算，實時獲取銀行結算數據，實現資金、業務和財務信息的自動平衡匹配。

全國幾百個管理機構統一共享，既節約資源，也可為后續的系統開發、監管、升級和發展提供統一的平臺基礎。

就在上述通知下發前的兩個月，住房城鄉建設部、財政部、人民銀行聯合印發《關于發展住房公積金個人住房貸款業務的通知》，其中提及“各省、自治區、直轄市要實現住房公積金繳存異地互認和轉移接續”，職工在就業地繳存住房公積金、在戶籍所在地購買自住住房的，可持就業地住房公積金管理中心出具的繳存證明，向戶籍所在地住房公積金管理中心申請住房公積金個人住房貸款。

“制度改革尚未完成前，這是很難實際操作的，”上述人士表示，“必須建立與全國城鄉一體化經濟多元化相適應的繳存機制和賬戶轉移機制，打通各地的公積金賬戶，城市間定期結算。”

突破各地賬戶各自為政的格局，還有利于公積金流動性調劑。當前，住房公積金實行屬地化封閉管理，地區間的資金無法調劑使用，導致了各地公積金的“旱澇不均”情形。房地產市場較好時公積金流動性不夠，市場較差時流動性過剩。一些城市資金供給緊張，中西部城市資金則大量結余閑置，異化為銀行低成本運行資金。

據最新住建部公積金監管司的統計報告顯示，包頭、運城等89個城市的公積金個人貸款率低于45%，部分地區公積金運用率則達到90%以上，流動性風險很容易超越危險的臨界水平。

資金效率不高

要改善目前公積金“存著不劃算，用來真麻煩”的窘境，提高資金使用效率是基本條件。如果大部分資金閑置，沒有增值收益，提高存款利率是不現實的。

2014年6月26日，中國版“住房銀行”獲批籌建。銀監會宣布已批復同意國家開發銀行籌建住宅金融事業部，用以專項開展棚改等保障性安居工程業務。

實際上，這并不是中國首次設立住房政策性金融機構。上世紀80年代中期，為配合國家住房制度改革，分別在煙臺和蚌埠成立住房儲蓄銀行，專門辦理與房改配套的住房基金籌集、信貸、結算等政策性金融業務。

然而進入90年代，隨著住房公積金制度的建立，住房儲蓄銀行的職能基本被住房公積金管理中心取代。2000年，蚌埠住房儲蓄銀行被當地城市信用社合并。2003年，煙臺住房儲蓄銀行改制更名為恒豐銀行，成為了中國第11家股份制商業銀行。

如今，住房金融結構中最缺乏的就是政策性住房金融體系，銀行參與其中自然是方法之一，而公積金中心以此為切入點來推進制度創新，也有利于發展與國際接軌而又符合國情的住宅市場。

上述人士認為，目前在公積金建設保障房上，上海模式值得借鑒，即直接用公積金增值部分收益建設保障房。近兩年，上海利用住房公積金增值收益投資收購了尚景園和晶華坊兩個公租房小區，向符合條件的住房公積金繳存者出租，取得良好的社會效果。

2013年12月，由上海市公積金管理中心投資的上海晶華坊公租房項目正式啟動供應，總計1680套住宅，其中一居室、二居室套數分別占25.7%和68.1%，項目平均租金約為每月每平方米32元，低于上海其他四個市籌公租房項目。

此前，2011年上半年，上海市住房公積金管理中心從公積金增值收益中出資近15億元，收購了新江灣尚景園公租房項目，共2200余套房源，實現了公積金投資公租房零的突破。2014年度尚景園公租房平均租賃價格為每月每平方米建筑面積41.45元。目前，這兩個項目已處于基本滿租狀態。

申請對象不設戶籍和收入門檻，但需在上海繳納住房公積金，并在與上海用人單位簽訂勞動合同年限、在上海繳納社保金年限等方面達到一定要求。承租人可根據個人意愿在個人公積金賬戶上直接轉繳租金，而不再需要專門提取、支付。

原上海市公積金管理中心主任沈正超曾接受媒體采訪時表示，利用公積金增值資金投資公租房是上海完善住房公積金制度的積極探索與實踐。在國家政策引導下，住房公積金應依靠自身的資金優勢，在繼續大力支持自住和改善型購房貸款的前提下，積極支持保障性安居工程特別是公租房建設。

管運需分離

現在各地公積金中心的管理水平良莠不齊，在放開公積金管理相關政策進行創新時，上述人士認為，監管一定要跟上，可選擇一些地區做試點，成功后再逐漸推廣。

“目前按照‘管委會決策、中心運作、銀行專戶、財政監督的原則，行政管理和專業管理容易混為一談。公積金體制改革上最重要的就是管運分離，行政管理有專業人員來管理，資金管理應該委托專業人員或銀行來管理。”上述人士說道。

無疑，首要解決的是加快修訂《住房公積金管理條例》，為公積金貸款支持保障房建設掃清制度障礙，提供必要的法律依據。同時，對增值收益分配和風險應對等問題予以規范，建立相應的風險控制體系及補償機制。

近年來，修訂《條例》呼聲高漲。然而，《條例》修改、制度完善工作等卻進展緩慢，創新工作更是乏善可陳，“只聞樓梯聲，不見人下來”。

本刊記者查閱資料發現，2011年底相關部門負責人就明確提出，要在2012年6月前完成條例修訂工作并上報;2012年年底，相關部門再次提出2013年要完成條例修訂工作;進入2014年以來，這依然是相關部門的工作重點。

公積金制度改革遇到的最大困難在于利益調整。一旦改革，將要觸動不少利益相關方。上述人士舉例說：“比如地方政府，按照規定，公積金增值收益需要作為城市廉租房建設的補充資金上繳財政，一旦對增值收益分配進行調整，將觸動地方利益。”