銀行業金融機構市場化退出機制研究

魯玉祥

摘 要：2008年國際金融危機以來，各國紛紛推進金融監管體制改革，完善銀行業金融機構市場退出機制，其中存款保險機構在銀行風險處置和市場退出中發揮了不可替代的作用。借鑒國際經驗，完善我國銀行業金融機構市場退出機制，應健全銀行業金融機構市場退出的法律體系，建立適合我國國情的存款保險制度，發揮現有金融穩定機制在銀行業金融機構市場退出中的重要作用。

關 鍵 詞：金融穩定；銀行業金融機構；市場退出；存款保險

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A 文章編號：1006-3544（2015）01-0024-05

2008年爆發的國際金融危機給全球金融業帶來了巨大沖擊，銀行業金融機構倒閉和市場退出更被人們所關注，世界各主要經濟體也在不斷探索和完善其銀行機構的市場退出機制，防范系統性風險和道德風險。近年來，我國銀行業金融機構的主要財務指標和監管指標總體健康，但受內外部因素影響，局部地區個別銀行業金融機構已出現技術破產現象。與此同時，我國銀行業金融機構市場退出的法律制度不健全、市場化退出機制缺失，問題銀行存在“敗而不倒、僵而不死”的現象，中央銀行和財政的隱性擔保體制下的救助或行政處置成本高，助長了金融機構的道德風險。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要建立存款保險制度，進一步完善金融機構市場化退出機制。研究如何建立我國銀行業金融機構市場化退出機制，對健全我國的金融體系、維護金融安全和社會穩定具有迫切的現實意義。本文基于國際視角對銀行業金融機構市場退出的實踐經驗與制度安排進行了比較研究，剖析了我國銀行業金融機構市場退出機制存在的缺陷，并就建立健全契合我國金融發展特點、法律體系、金融監管體制的市場化退出機制提出了相關建議。

一、國外銀行業金融機構市場退出機制的比較分析

（一）問題銀行業金融機構市場退出的法律框架

基于法律傳統、金融監管體制等不同國情，國際上問題銀行市場退出的法律制度主要有三種模式：（1）以普通破產法為一般適用，同時以存款保險法保護存款人利益。實踐表明，在妥善解決存款人保護及與之相關的社會穩定問題后， 問題銀行完全可以通過正常的企業破產程序實現市場退出。 典型代表包括大多數歐盟成員國、加拿大、日本、韓國、臺灣地區等。 如日本銀行破產在一般程序上適用于普通破產法， 有關銀行市場退出的法律法規主要見于《破產法》、《存款保險法》、《民事再生法》、《金融再生關聯法案》和《銀行法》等。（2）以普通破產法為一般適用，但在商業銀行法中對存款人保護、銀行破產做出特別規定。 該模式立法體例的國家多未制定專門的存款保險法， 由商業銀行法對存款人保護做出特別規定。典型代表包括英國、法國、瑞士、澳大利亞等。如英國沒有專門的存款保險法，而是在《2009年銀行法》中引入商業銀行破產的“特別處置機制”，并針對存款保險問題做了專門規定。（3）考慮到銀行破產區別于普通企業破產的特殊性， 為規范銀行市場退出而制定專門法律。典型代表是美國，美國的存款保險法實質上是銀行破產法，聯邦存款保險公司（FDIC）實際上發揮著銀行破產法庭的作用。根據美國《破產法典》109條規定，FDIC的參保機構不適用破產法。FDIC參保機構的倒閉適用《聯邦存款保險法》有關規定，通常由注冊審批機構將其關閉，并交給FDIC處置。

總體來看，多數國家是在存款保險法、商業銀行法中規定銀行業金融機構市場退出的特殊規則。特殊規則主要包括建立官方接管程序，財務合約、未決付款、證券交易、金融抵押的特殊處理規定、指定破產管理人或資產清算人、明確存款保險機構的作用等。

（二）問題銀行業金融機構市場退出的處置主體

多數國家由監管當局（存款保險機構、銀行監管部門或中央銀行）負責對問題銀行進行接管，破產清算過程由法院主導。為了最小化銀行風險處置成本，多數國家法律授權存款保險機構為問題銀行提供有限的金融援助，幫助問題銀行實現重組。美國問題銀行市場退出的處置機構包括貨幣監理署、FDIC和美聯儲，關閉銀行的命令由監管機構簽發，宣布倒閉后交由FDIC進行接管處置。 危機后美國通過的《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》 進一步拓展了FDIC功能， 明確賦予其有序清算和系統性風險處置的職能。英國《2009年銀行法》明確由中央銀行負責問題銀行處置，金融服務補償計劃（存款保險）負責存款賠付，法院負責司法審查和破產清算。日本銀行業金融機構風險處置主要由存款保險公司（DICJ）負責，銀行倒閉時依照《存款保險法》對存款人提供保護，并按照《民事再生法》對問題機構進行資產處置和債務清償；對經營出現危機的系統重要性銀行機構，DICJ通過采取注資、存款全額保護、特別危機管理（臨時國有化）等措施，防范系統性金融風險。

總體來看，2008年國際金融危機中許多經濟體的存款保險機構通過對銀行風險的早期發現、及時糾正，以及對存款人的快速賠付，在問題銀行風險處置方面發揮了關鍵作用，有效維護了公眾信心和金融穩定，避免了大范圍的銀行擠兌。

（三）問題銀行業金融機構市場退出的主要方式

國外問題銀行市場退出方式主要有三類：（1）收購與承接。由處置機構促成有支付能力的健康銀行收購即將倒閉的問題銀行的部分或全部資產，并承接其全部的受保存款和其他所有債務。（2）設立過橋銀行。 多用于處置資產規模較大或業務較為復雜的倒閉銀行。 由存款保險機構新設立一家過橋銀行承接倒閉銀行的所有負債和資產， 在找到合適的收購方之前， 由過橋銀行填補過渡期間的業務空白。（3）破產清算。 采取這種方式一般是因倒閉銀行資產規模較小， 且短時間內沒有健康銀行愿意對其收購與承接。問題銀行進入破產清算程序，由存款保險機構對受保存款進行直接賠付， 未受保存款和其他債權從該銀行清算資產中受償。

多數國家法律規定， 在銀行資本充足率低于某一監管閾值（如低于2%）時，監管機構應采取強制合并、收購或關閉等處置措施。但考慮到銀行破產倒閉對金融體系系統性威脅和信用崩潰風險， 多數國家在銀行進入破產清算程序前會對其采取收購與承接、過橋銀行等重組措施，促成運營良好的銀行收購問題銀行資產、承接其存款，確保運營不關門、關鍵服務不中斷，以達到有效防止風險傳染與擴散、維護金融穩定的目標。 如2008年國際金融危機以來，美國倒閉了500多家銀行，FDIC靈活運用收購與承接、 過橋銀行、 經營中救助等多種方式進行風險處置，化解不同規模銀行倒閉的風險，有效防止了單個銀行危機向銀行體系乃至金融體系的傳導。

（四）問題銀行業金融機構風險處置的資金來源與損失分擔

多數國家對問題銀行提供援助資金時， 首先通過量化標準判斷問題銀行是否需要財政資金援助，通過注資是否可以救活問題機構， 并對救助的成本進行評估。 如印度尼西亞的量化評估指標是銀行業金融機構的資本充足水平， 瑞士是通過量化模型預測銀行業金融機構未來一段時間的財務狀況等。其次， 多數國家并不直接向問題銀行業金融機構注入財政資金， 而是由存款保險機構對其進行經營中救助。 救助資金來源主要包括存款保險基金、 財政資金、中央銀行注資等。此外，國外問題銀行業金融機構市場退出的損失分擔，多由股東、債權人、公共財政共同承擔不良資產處置損失。

美國主要是通過FDIC對問題銀行業金融機構進行援助，存款保險基金是救助資金的主要部分。在存款保險基金出現虧損時，美聯儲通過窗口貼現、抵押貸款的方式提供資金給FDIC，用于救助問題銀行業金融機構，但公共資金發生損失，首先由股東、無擔保債權人承擔， 然后可考慮對資產大于或等于500億美元的銀行收費。如2008年國際金融危機期間，FDIC通過經營中救助方式幫助花旗集團化解風險，FDIC與美國財政部分別對花旗集團不良資產提供100億和50億美元擔保，美聯儲對剩余資產損失提供無追索權貸款，貸款總額為損失總額的10%。作為獲得政府擔保的對價，花旗集團發行了70億美元優先股，其中40億美元由財政部認購，30億美元由FDIC認購。在日本，系統重要性銀行出現經營危機， 但尚未達到資不抵債或破產的程度時，DICJ通過購買系統重要性銀行及其控股公司發行的普通股、優先股、附帶次級條款的公司債等，提高系統重要性銀行的資本充足率。 據統計，1998年以來DICJ共對問題金融機構實施注資82次， 總金額超過12.7萬億日元。

（五）問題銀行業金融機構的不良資產處置

國際上對問題銀行業金融機構的不良資產處置主要由兩種方式：一種是集中資產管理模式，另一種是分散資產處置模式。少量銀行業金融機構退出市場時，由存款保險機構或原有機構負責清收不良債權；個別地區出現銀行業金融機構市場退出時，成立區域性的資產管理公司；在出現大規模銀行危機時，國家層面成立專門的資產管理機構。實踐中，國際上多數國家和地區都在不同層面成立了專門的資產管理公司，負責接收和處置問題銀行業金融機構的不良資產。 在美國，FDIC負責處置倒閉銀行業金融機構的不良資產，1950～1985年，FDIC主要依靠銀行內部員工處理破產銀行業金融機構的資產；1986年以后， 由于銀行倒閉出現高峰，FDIC逐步轉向依靠社會中介機構來處理倒閉銀行的資產；20世紀80年代末、90年代初，美國爆發大規模儲貸危機，約有3000家儲貸機構倒閉，美國設立專門的資產管理公司——重組信托公司（RTC），成功處置了儲貸機構的巨額不良資產。在日本，1995年底，針對倒閉的中小合作金融機構和住宅金融公司，分別設立了清理回收銀行和住宅金融資產管理公司，先將倒閉金融機構的資產進行剝離， 由專門機構進行清理回收；1999年， 這兩家專門機構合并成為DICJ下屬的專業清理回收機構——處置回收公司（RCC），由DICJ為RCC提供貸款資金， 再由RCC通過拍賣等公開程序對問題銀行業金融機構的不良資產進行處置。

二、 我國銀行業金融機構市場退出機制存在的缺陷

改革開放以來，我國銀行業在支持經濟體制轉軌、促進經濟社會發展中發揮了巨大作用，同時也積累了較大風險并逐步暴露。1997年亞洲金融危機后，我國金融業長期積累的風險集中顯現，在處置銀行業金融機構市場退出方面主要經歷了兩個階段：一是1997～2001年，采取撤銷、關閉、破產等辦法對427家高風險金融機構實施了市場退出；通過更名、合并重組、 撤銷等方式處置城市信用社2481家。二是2003年以來， 采取撤銷和停業整頓等方式處置了28家高風險中小銀行業機構； 完成16家歷史遺留的高風險機構和新疆“德隆系”風險處置工作。總體上看， 我國在處置銀行業金融機構市場退出風險方面積累了一些實踐經驗，但存在諸多缺陷和不足。

（一）銀行業金融機構市場退出的法律體系有待完善

目前，我國銀行業金融機構市場退出適用于《企業破產法》設定的一般程序規則，其他特殊規則散見于《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》和《金融機構撤銷條例》等。但是與這些法律、法規相配套的市場處置和保障機制尚未建立，銀行業金融機構市場退出的方式、標準、范圍、程序等都沒有做出具體規定，缺乏可操作性。（1）風險處置與破產程序的法律銜接不足。《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》 對問題銀行進入破產程序前的風險處置均有相關規定， 但風險處置與破產程序的銜接方面，如對風險暴露后有關股東注資、重組、和解、阻隔對手方提前終止合同等缺乏具體制度。（2）存款人保護的法律制度缺失。《金融機構撤銷條例》和《商業銀行法》均規定，被撤銷（破產）的金融機構清算財產應優先支付個人儲蓄存款的本金和合法利息。但在問題銀行資產不足以支付個人儲蓄存款本息時如何進行償付、 對其他類型存款人權益的不公正待遇如何進行救濟等， 現有法律規定和有關操作性措施尚不完善。2004年《個人債權及客戶證券交易結算資金收購意見》規定，儲蓄存款本息全額收購，其他個人債權打折收購，對公債權不予收購。此外，個人債權要先登記、甄別確認，90天后才給予兌付，易引發眾多債權人情緒波動，影響經濟社會穩定。實際處置中，大多采取“一事一議”的方式，存款人事先沒有形成穩定的政策預期，一有風吹草動便去擠兌。近年來發生的衡陽市商業銀行擠兌、 鹽城射陽農村商業銀行擠兌事件便是典型例證。

（二）銀行業金融機構市場退出的處置主體職責定位仍較模糊

從我國銀行業金融機構市場退出實踐看，由于缺乏市場化處置手段，缺乏其他市場主體的有效參與，政府同時作為最大的債權人和退出工作的具體組織者，存在著不同程度的角色沖突和道德風險。政府從維護社會穩定的角度出發，清算過程往往帶有濃厚的行政色彩。行政清算中債權債務雙方利益沖突和矛盾糾紛突出，清算組更多關注的是地方利益，對中央銀行貸款等公眾資金安全的重視程度不夠。由于缺乏對問題機構的早期糾正機制，中央銀行無法及時獲取銀行業金融機構的風險情況，甚至在風險發生后需資金救助時，中央銀行才介入風險處置工作。如哈密四家城市信用社撤銷時，人民銀行在銀監部門已組織實施撤銷前的培訓等準備工作之后，才獲得機構撤銷信息。中央銀行的最后貸款人變成“第一貸款人”，由于“出錢的人不主事，花錢的人難問責”，權、責、利不對等，再貸款的使用和回收缺乏保障，人民銀行只能被動接受巨額損失。

（三）銀行業金融機構市場退出處置手段的有限性和行政局限性特征明顯

目前，我國銀行業金融機構市場退出方式主要包括解散、收購兼并、關閉撤銷和破產等。實踐中，收購兼并方式是由政府指定經營良好的金融機構托管或兼并問題銀行業金融機構，將風險直接轉嫁給健康金融機構，沒有達到切斷或消除風險的目的，而是轉嫁風險，致使接管方陷入支付危機。如海南發展銀行風險處置案例，為解決海南省城市信用社支付危機，將已發生大面積支付危機的22家城市信用社合并到海南發展銀行，接管后原城市信用社存款人大量取款而新的存款人很少，直接導致海南發展銀行自身陷入支付危機，1998年6月21日行政關閉至今，仍處于清算過程。

關閉撤銷方式下，由人民銀行提供再貸款用于兌付個人儲蓄存款，相關部門組織對關閉銀行進行行政清算。如吉林省四平市金信城市信用社風險處置案例，1999年12月，金信城市信用社發生嚴重支付危機，在全額動用存款準備金仍不能自救的情況下，人民銀行對其提供緊急貸款救助，支付風險暫時得到化解。但其經營狀況未能得到改善，完全依靠吸收存款和對外欠款維持經營，2005年10月，銀監會決定撤銷金信城市信用社。

（四）銀行業金融機構市場退出處置缺乏市場化資金籌資和損失分擔機制

從我國銀行業金融機構市場退出的資金援助來源看，主要是通過中央銀行再貸款進行救援，救援資金一般直接用于兌付個人儲蓄存款， 以保持經濟社會穩定。總體上看，援助資金單一有限，缺乏市場化損失分擔機制。 中央銀行對問題銀行的救助性再貸款，發放出去后往往很難回收，成為中央銀行的不良再貸款，增加了基礎貨幣投放，給全社會造成沉重且不公平的負擔。如海南發展銀行風險處置過程中，人民銀行自1997年底至1998年3月向海南發展銀行提供了30多億元的再貸款， 幫助其支付個人儲蓄存款，以維護經濟社會穩定。

（五）銀行業金融機構市場退出的不良資產處置機制存在缺陷

目前，由于缺乏專業化的處置平臺，我國處理市場退出的銀行業金融機構不良資產主要采取由清算組織、社會中介機構參與的分散化處置模式。地方性銀行業金融機構由地方政府牽頭清算處置， 地方政府成立包括公安、檢察、法院等部門在內的資產清收處置小組；全國性銀行業金融機構，由監管部門牽頭清算，組織不良債權的清收處置。處置方式上，多數是對債權債務整體進行接收和托管， 除問題銀行業金融機構的原經營者不承擔不良資產清收以外，股東承擔的損失有限，易導致較高的道德風險。如北海市城市信用社風險處置案例，1998年10月26日，為化解北海市城市信用社支付風險，經國務院批準，人民銀行對北海城市信用社實施行政關閉， 其中工商銀行組建的2家城市信用社由其自行清理， 其余12家城市信用社由建設銀行托管，并由人民銀行牽頭組建清算組對其依法進行清算。

三、 完善我國銀行業金融機構市場退出機制的路徑選擇

（一）健全銀行業金融機構市場退出的法律體系

從立法原則看，一是保障存款人合法權益原則，將存款人保護放在首位；二是市場化原則，由于處置銀行業金融機構市場退出存在較強的外部性， 需要借助政府力量，但政府的介入應適度，須以市場和法律為基礎， 處置過程要體現市場手段與行政手段的有效結合。

從立法模式看，無須進行專門的銀行破產立法，應以《企業破產法》和《存款保險條例》共同構成我國銀行業金融機構市場退出的法律制度。《企業破產法》 規定的相關原則和程序可以滿足銀行業金融機構破產處置的需要，當務之急是盡快出臺《存款保險條例》， 對銀行業金融機構市場退出過程中的存款人保護，以及進入破產程序之前的風險防范和處置機制等提供更有力的法律保障。

從立法內容看，要充分考慮我國現有法律體系、金融監管體制、銀行業金融機構市場退出的特殊性等。在《存款保險條例》中對以下幾個方面要做出明確規定：存款人保護的范圍和限額，存款賠付的啟動條件，賦予存款保險機構代位求償權；賦予存款保險機構早期糾正和風險處置職能，明確早期糾正和風險處置的啟動條件、標準和程序；明確存款保險機構為接管人和清算人，賦予接管人和清算人以充分的法律權力；風險處置機構與監管部門、司法機關的配合銜接等。

（二）建立適合我國國情的存款保險制度

建立存款保險制度是“防風險、守底線”的重要抓手，是有效防止銀行擠兌的“對癥良藥”。

一是加強存款人保護，有效防止銀行擠兌。建立存款保險制度，通過宣布明確的法律保障和及時賠付政策，加強對包含個人和企業在內的存款人保護，有效切斷恐慌情緒和風險傳染鏈條，防止個案風險演化為系統性、區域性風險。

二是加強對銀行業金融機構的市場約束，促使其審慎經營。建立存款保險制度，實施風險差別費率， 通過市場化的經濟手段加強對銀行業金融機構盲目擴張和冒險經營行為的約束；加強對問題金融機構風險的識別和預警，及時采取早期糾正措施，實現風險的“早發現”、“早處置”和“少發生”，防范金融體系風險的積累。

三是建立市場化、專業化處置平臺，快速有序處置風險，降低風險處置成本。建立存款保險制度，綜合運用收購與承接、過橋銀行、經營中救助、直接賠付等處置方式，及時化解不同類型的金融風險，實現快速有序的市場退出和靈活的專業化處置，降低風險處置成本。

（三）發揮現有金融穩定機制在銀行業金融機構市場退出中的重要作用

一是在存款保險制度建立前， 若出現銀行業金融機構進入市場退出程序，經國務院批準，人民銀行發放金融穩定再貸款，并按照《個人債權及客戶證券交易結算資金收購意見》收購個人債權合法本息，配合做好銀行業金融機構市場退出工作。

二是發揮人民銀行維護金融穩定的職能作用，加強金融風險監測、評估和預警。依托近年來人民銀行逐步建立完善的金融穩定監測和評估框架， 建立有效的金融風險監測、評估和預警機制，及早發現風險，采取有效措施進行干預，提高金融機構市場退出的處置效率，降低處置成本。

三是立足現行金融監管體制， 發揮金融監管協調部際聯席會議制度作用。 加強金融監管政策、 法律法規之間的協調， 加強金融信息共享的協調， 加強維護金融穩定和防范化解區域性、 系統性金融風險的協調。

四是在存款保險制度建立初期， 存款保險基金有一個逐步積累的過程， 難以立即達到應對成規模風險的需要， 存款保險基金的賠付功能與人民銀行金融穩定再貸款搭配使用 ，確保存款保險制度平穩推出。

參考文獻：

[1]IMF. An Overview of the Legal，Institutional，and Regulatory Framework for Bank Insolvency[R]. IMF Paper，2009.

[2]FSB. Recovery and Resolution Planning：Making the Key Attributes Requirements Operational[R]. FSB Consultative Document，2012.

[3]劉士余. 金融穩定案例選編[M]. 北京：中國金融出版社，2014.

[4]中國人民銀行金融穩定分析小組. 中國金融穩定報告（2011）[M]. 北京：中國金融出版社，2012.

[5]凌濤等. 存款保險制度的國際經驗與借鑒[M]. 上海：上海三聯書店，2007.

[6]龐繼英，張健華等. 金融機構市場退出問題研究[M]. 北京：中國金融出版社，2008.

[7]艾娃·胡普凱斯. 比較視野中的銀行破產法律制度[M]. 季立剛譯. 北京：法律出版社，2005.

（責任編輯：龍會芳；校對：盧艷茹）