我國環境行政執法的困境與出路

吳艷婷

摘 要 近年來，我國雖然不斷加大環境執法的力度，但仍然存在諸如環境保護立法不夠完善;環境行政執法力量薄弱;執法效果不顯著;環境行政執法監督機制不健全等問題。為此，應立足國情，環保部門應盡快制定措施，完善法規、健全機制、強化執法力量、加大宣傳力度。

關鍵詞 環境行政執法 環境保護 問題 對策

一、環境行政執法概述

自《環保法》頒布實施以來，我國的環境法制建設不斷加強，環境行政執法水平有了較大提高。環境行政執法工作也不斷地向規范化、法制化邁進，在環境保護中也發揮出越來越重要的作用。但是近年來，隨著經濟快速發展以及工業化進程的加快，環境問題日益突出。環境保護工作的深入開展，也使環境行政執法工作中暴露出一些問題，嚴重制約環境保護工作的順利進行。因此加強和完善環境行政執法，提高環境執法效率就變得極為迫切。

環境行政執法是環境管理的主要手段，環境行政執法是指依法享有環境管理權的環境行政主管機關或具有一定環境管理職能的機關及法定授權組織，依職權適用法律手段對環境行政相對人采取的直接影響其權利義務的環境行政行為，實現環境管理職能的活動。環境行政執法是環境治理行為中的一個重要方面，它有廣義的行政執法和狹義的行政執法之分。

二、我國目前環境行政執法所存在的問題

隨著我國環境保護立法的日趨完善，環境行政執法工作也獲得長足進步。但仍然存在不足，主要表現為以下問題：

（一）環境保護立法不夠完善

1、缺乏有關環境行政程序的專門性、系統性的立法。經過近三十年的發展我國的環境保護法律法規，已經具有相當的規模，但在某些領域仍為空白，環保領域仍存在無法可依的狀態。我國的環境保護法律主要以實體法為主，程序法的規定較少，程序法一般分散于各環保法律、法規之中。由于缺少配套完整的程序性法規，實體法的規定往往難以準確落實，執法難以準確到位，這勢必影響到環境行政執法的規范性。因而也就難以保證依法行政和維護公眾的合法權益。

2、法律、法規、規章之間不夠協調。我國現行環境立法中，環境保護的法律、法規、規章之間的不協調問題比較突出，我國目前的大部分法律實際是部門法，各種法律之間互不協調，某些方面的規定甚至相互矛盾和沖突造成有法難依的現象。例如，《礦產資源法》規定，礦產資源的開產是由地質礦產主管部門頒發許可證，同時地下水也屬礦產資源。而1988年的《水法》規定，地下水的抽取必須向水行政主管部門申請取水許可證方可進行。那么，地下水的抽取就要申請兩個許可證。并且既要繳納礦產資源補償費，又要繳納水資源費。近年來我國相繼出臺或修改了一大批環境法律法規，但與之相配套的實施細則并沒有出臺或作出相對應的修改，因此造成許多環境保護的法律、法規、規章之間不協調的地方。

3、法律條文過于原則化、抽象化，對法律責任的規定過于籠統。環境行政執法部門主要以罰款來處罰環境違法行為。但是處罰額度低、可操作性差，導致環境行政執法具體操作起來難以落實且影響了執法力度。容易導致在環境執法中出現“兩高一低”的現象，即守法成本高，執法成本高，違法成本低的情況，從而導致破壞環境的不法行為得不到應有的制裁。而且，缺少強制性手段，使環境執法難以落實到位。對拒不履行環境行政處罰決定的行為，環保部門缺乏必要的查封、凍結、扣押、沒收等行政強制手段，環保部門只能向人民法院申請強制執行。即使法院強制執行，真正能使違法者完全履行行政處罰決定的也不是很多，造成環境行政執法有法難依，環境執法的軟弱性暴露無遺。

（二）環境行政執法力量薄弱

1、環境行政執法機構不健全。由于我國沒有專門的法律對環境行政執法機構進行相關規定，環境行政執法機構常常處于變動之中，各地方也沒有統一的標準。環境行政執法機構在有的地方有專門的設立，而有的地方甚至沒有或讓其他部門代替。環境行政執法往往難以真正發揮處罰違法行為的作用。另外，縣級環境行政執法機構力量過于薄弱。我國相當一部分市、縣至今尚未建立環境行政執法機構，面對點多面廣、環境污染嚴重的企業，縣級環境行政機構的缺乏嚴重影響執法重任的完成。

2、執法人員素質不高，執法力量薄弱。隨著我國經濟的快速發展，環境監督管理工作日趨專業化和復雜化，對環境執法人員的要求也越來越高，必然要求環保行政執法的高質、高效。然而執法體系的不健全，執法人員素質不高，不適應執法工作需要。有的甚至對環境法律專業知識缺乏必要的熟悉，缺乏環境管理實踐經驗。由于知識所限，導致在執法過程中行為不當、執法有誤等情況都時有發生。甚至還有部分執法人員，玩忽職守、失職瀆職，縱容或包庇污染和破壞環境的行為。嚴重損害了環境執法隊伍的整體形象。

3、環境行政執法主體獨立性不高。由于我國環境行政執法人員多數在市、縣一級。執法人員的工資和任免都受到地方政府的制約。因此，一些地方政府為了追求經濟發展而忽視我國環境的保護。公開限制環保執法部門依法行政，在大量進行招商引資的同時以犧牲環境為代價，許多引進的建設項目對地方環境造成負面影響。導致一些“特殊”的污染項目長期得不到有效的環境監管。

（三）環境行政執法監督機制不健全

1、監督力量過于分散，彼此之間缺乏有效的協調機制。我國目前的環境行政監督既有權力機關和行政機關的監督，又有各種群眾自治組織的監督，企業單位以及公民個人的民主監督。監督主體過多，監督力量過于分散，相關的部門協調不夠、配合不力，彼此之間沒有形成監督合力。環境監督主體之間通常出現相互推諉、扯皮，依賴等現象。環境行政監督體制受到嚴重的影響，進而影響了環境行政執法監督的效果。

2、內部監督機制不健全，對環境行政執法監督力度不足。由于我國環境法律、法規原則性的規定比較多，相對應的環境保護行政主管部門具有較大的自由裁量權，環境行政主管部門在環境執法過程中存在隨意性和盲目性。這種無監督制約的執法行為，難以保證處罰決定的合法、公證性。環保部門的層級監督就顯得尤為重要。我國各基層環保部門的監督機制水平各有差異，從而造成執法力度不平衡的現象。

3、公眾環保法制觀念淡薄。目前我國公眾環境法治觀念淡薄，環境法律意識和環境知識水平還都處于較低的層次。這種淡薄的法治觀念及其行為是導致環境問題嚴重的重要原因。在發展經濟和環境保護的同時，往往只注重傳統意義上的技術可行性、財務可行性和經濟可行性，先發展經濟再保護環境。許多的人認為環境保護是國家機關的責任與自己無關。甚至有的人合法權益受到侵害也不愿或不敢拿起法律武器維護自己的合法權益。最多向環保部門投訴來解決問題。公眾環保法制觀念淡薄導致參與環境監督意識不強，環保執法因此失去了群眾基礎。

三、完善我國環境行政執法的對策

（一）完善現行立法

1、隨著我國經濟體制的變革和可持續發展戰略的選擇，各個領域都發生了深刻的變化，法律法規也應作出相應的修改和調整。出臺一些相關高質量的法律法規及配套規定，保證其應有的地位和權威。賦予環保行政執法部門相應的行政強制權，如可以采取查封、凍結、扣押、沒收、責令停產等必要的強制措施。同時立法應當避免過于原則和粗略，增強其在實踐中的可操作性。為解決環境糾紛提供法律依據，以更好地適應社會發展的需要。

2、加強地方環境保護立法，提高立法質量。使國家與地方的法律法規互相配套，保證國家法律在各地有效實施。此外由于中國地域遼闊，各地環境污染與自然資源狀況差異大，全國性的法律規范不可能包容各地的具體情況，環境保護的地方性立法具有可行性。而且由于地方性立法的直接針對性和對本地的直接重要意義，更容易產生實際效果。

3、進一步增強現行法律的可操作性。盡管我國環境法對環境污染和破壞環境的行為明確規定了應承擔的法律后果。但是在實踐生活中有大量的環境違法行為得不到有效地懲治。這不僅嚴重影響了我國環境法的嚴肅性，而且對對我國整個法制建設都帶來了極為不利的影響。因此，需要修改和出臺與部分環境保護單行法的實施細則，加強各立法之間的關聯性，增加可操作性條款以及加以修改，讓環境行政執法有法可依。

（二）完善環境行政執法體制

1、充實和健全環保執法機構，提高環保執法人員的素質和業務水平，充實和健全基層環境保護機構。首先，縣級以上的必須要單獨設置環境保護管理部門，并且環保執法工作的經費要等到落實。其次，增加環境執法人員，必須嚴格把關，優先選擇年輕化、知識化、能力強的人進入環保執法部門。改善環保部門人員的專業知識結構，提高執法人員的素質。

2、加強隊伍建設，提高執法水平。提高執法人員的素質，建立一支素質高的執法隊伍，為完善環境行政執法提供有力的組織保障。首先，對執法人員加強業務培訓，提高執法隊伍的業務水平，培養執法人員的創新能力，改進以往的工作方法，做到科學執法、文明執法。其次，制定相應的環境執法人員素質標準，對環境執法人員的選聘嚴格實行公開招考錄用，經考核通過才能上崗。最后，引入競爭機制，實現人力資源優化配置，提高環境執法人員的工作積極性和主動性。

3、強化環保行政主管部門的行政執法權力，提高環保行政主管部門的行政執法能力。在生活中我們不難發現通常存在一種普遍的社會現象，即“法律的實現雖然不是必然地需要強制，但是沒有強制作為后盾，法律的實現也是難以想像的。所以，有必要賦予環保行政主管部門查封、凍結、扣押等必要的強制執行權力，使環保執法真正地硬起來。

（三）建立有效的環境行政執法監督機制

1、理順監督主體之間的關系，建立有效的協調機制。我國環境行政執法行為的監督具體如下：政府環境執法行為由立法機關監督;環境執法行為由國家檢察機關、行政監察機關監督;上級環境行政機關對其下級機關執法行為的監督。由于監督主體多，若不能明確各主體之間的職責那么眾多的監督主體便難以形成合力。因此，要理順環境行政執法監督體制，明確執法監督主體的職責權限，強化執法監督手段，使環境行政執法監督全面步入法制化的軌道。

2、建立內部監督約束機制。近年來，我國《監理工作程序》、《環保系統六條禁令》、《環保人員職業道德規范》等內部規章和文件的發布，為環保執法人員開展執法工作提供了行為規范，環保工作人員的執法行為得到有效規范。執法部門及其執法人員在執法過程中要對自己的執法行為負責，發生過錯要承擔相應的法律責任。并且將責任制的考核結果作為評價干部政績、年度考核等級和干部獎懲的依據之一。有利于提高執法人員的綜合素質促進環保。執法工作的正常開展。

3、完善社會監督機制，引導公眾參與監督。加強環境宣傳教育，提高公眾的環境意識。提高廣大公眾的環境意識和環境法制觀念，是解決環境行政執法中許多現存問題的有效手段。其根本途徑就是大力開展宣傳教育，普及環境保護法律法規，以及通過利用新聞輿論加強宣傳教育，擴大媒體宣傳報道，形成良好的環境執法氛圍。

總之，我國環境保護執法任務仍然艱巨而迫切，環境行政管理部門的執法能力與環境保護的實際需要之間尚存很大差距，這要求環保部門切實改進和加強環境行政執法，提高執法的效率，提高執法人員的素質，加強環境行政執法監督，同時也要求全社會、全民團結起來共同努力，再建我們美好的家園。

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（作者單位：昆明理工大學法學院）