構建與完善行政復議聽證的思考

陳艷梅

摘 要 行政復議制度實施以來，一直未能有效發揮其功能，但近幾年各地方出臺行政復議聽證制度，促進了該制度的良性發展。經過對行政復議聽證制度理論和實踐現狀的探討與研究，本文略探構建和完善行政復議聽證制度的措施。

關鍵詞 聽證制度 行政復議 公正

一、行政聽證的概念和意義

1、概念。聽證制度源于英國普通法上自然公正原則，關于行政聽證的概念，主要指裁判機構必須在雙方當事人參加并聽取雙方的陳述的情況下，進行裁決。姜明安教授認為“行政聽證是行政機關在作出影響行政相對人合法權益的決定之前，由行政機關告知決定理由和聽證權利，行政相對人陳述意見、提供證據以及行政機關聽取意見、接納證據并作出相應決定等程序所構成的一種法律制度。”①

2、意義。舉行行政聽證對了解案件事實、保護相對人的合法利益等方面具有重大意義，首先有利于弄清楚案件實事。在聽證中，當事人擁有申辯和質證的權利。通過這一權利的行使，可以使不具有證明力的證明材料得以排除，不清楚的事實得以澄清。其次，有利于保證裁決的中立，主持人保持中立，并以公開形式進行，一定程度上保證了主持人的獨立地位，也保證了裁決的中立。最后，保障相對人平等、有效地參與行政決定。在聽證過程中，相對人有權得到聽證通知，并有權在律師的陪同下出席聽證，向主持人陳述意見、提交證據、向證人質證、與行政機關調查人員就行政決定的事實和法律問題進行辯論，使其意見得以充分反映。

二、行政復議制度的發展和現狀分析

（一）歷史發展

我國于1999年由全國人大常委會頒布的《行政復議法》第22條規定：“行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見”可以看出在行政復議審理程序只規定原則上采取書面審查的辦法進行，并未適用聽證形式。2007年由國務院頒布的《行政復議法實施條例》第 34 條規定：“行政復議機構認為必要時，可以實地調查核實證據;對重大、復雜的案件，申請人提出要求或者行政復議機構認為必要時，可以采取聽證的方式審理”這就在制度上確立了行政復議案件在一定條件下的聽證審理程序。近幾年黑龍江、江蘇、四川等地都相繼推出了各自的行政復議聽證或公開程序，進一步推動了我國行政復議聽證制度的發展和完善。

（二）現狀及其分析

行政復議制度在實踐中卻未取得令人滿意的效果，在2003年至2008年的6年中，全國行政機關行政復議的維持率平均為59.36%，而同期法院在行政訴訟判決的維持率卻只有17.62%。這種書面審查為主的方式，難免有官官相護和暗箱操作之嫌。根據2009年12月初全國行政復議工作會議，可得知有大部分行政案件直接進入行政訴訟沒有經過行政復議程序。經過上述調查，可推測出在實踐中我國行政復議制度的功能沒有有效地發揮出來，而且還存在程序上的不足和觀念上的落后，嚴重制約了行政復議制度功能的充分發揮。

造成上述問題的主要原因有三點：

一是對行政復議聽證的功能認識存有問題，應轉變以往對行政復議制度的認識，應不僅強調行政復議是一種“行政機關的內部監督制度”，更要著重強調行政復議制度的社會救濟功能與爭議解決功能，通過重新界定行政復議制度的功能，使行政復議制度能夠發揮其在解決行政爭議過程中應有的積極作用。

二是要求行政復議聽證的案件范圍不清楚。《行政復議法實施條例》第 33 條規定，對重大、復雜的案件，申請人提出要求或者行政復議機構認為有必要時，可以采取聽證的方式審理。可見，案件的重大復雜是該法規定的行政復議案件聽證的范圍標準，但是僅僅以案件性質作為行政復議聽證的范圍界定標準，無法滿足行政復議的實踐需要以及復議聽證功能的實現，事實上，行政復議聽證的功能很大程度上在于發現案件真實，從此功能出發，很多立法實踐并不僅僅局限于以重大、復雜的案件性質界定行政復議聽證的范圍，同時把那些事實不清，存有爭議的案件納入行政復議聽證的范圍，使聽證的制度功能得到最大程度的發揮。

三是提出行政復議聽證的啟動權受有限制，通過《行政復議法實施條例》這個法條可以看出，行政復議聽證要求有程序條件。包括兩項：一是必須有申請人提出聽證要求，二是行政復議機構認為有必要，應當主動舉行聽證，二者其一即可。但在申請人提出聽證要求時并不一定能啟動行政復議聽證，必須經過行政復議機構的審查同意才能啟動行政復議聽證程序。如果復議機構認為不屬于重大復雜的復議案件，即使主動提出舉行聽證查明案情的情況少之又少，絕非常態。

三、完善行政復議聽證制度的措施

行政復議程序是一種對行政行為進行事后監督程序，是一種對公民、法人或者其他組織的合法權利進行事后補救的程序，更是一種解決行政爭議的程序。在實踐中要使行政復議制度真正落實，取得效果，必須完善行政復議中的聽證制度。

（一）在行政復議機關中設立相對獨立的行政聽證組織

在現實中，行政復議工作一般都是由行政機關內部的專門機構完成，獨立性不強，表面上還給行政相對人造成“官官相護”的嫌疑。關于行政聽證組織形式，學術界主要有兩種觀點：一是認為應建立獨立、專司裁判的聽證機構，實行職能分離原則，由獨立的行政聽證機構組織聽證活動。二是應由作出具體行政行為的機關自行組織聽證，行政機關自行組織不必增設新的執法機構和人員，相對節約了執法成本。但兩種觀點各有一定缺點，前者與我國行政復議的目的及機構設置成本相沖突，后者會讓相對人質疑行政復議決定的公平性、公正性。而在行政復議機關中設立相對獨立的行政聽證組織能有效避免上述的問題。

（二）在行政復議中審議委員中納入一部分進步社會人士

在行政復議審議中，專門的審議委員對復議的案件及相關法律精通，但裁決對相對人來說未必就心服口服，真正達到案清事了。因為站在行政相對人的角度，行政復議機關與作出具體行政行為的機關是“一家”，況且相對人又處于弱勢。為避免之嫌疑以達到真正的公平，在行政復議審議委員中吸納一定比例社會公正人士、學者、專家等，共同對復議案件進行審理。韓國、臺灣等行政復議聽證制度也都這樣做的，并取得效果甚好。而且這些社會公正人士更能站在法律公正和社會正義的角度進行審議，確保弱勢一方相對人的合法權益，達到裁決的真正公平。

（三）劃清應當與可以的聽證案件范圍

《行政復議法》第22條規定：“行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見”及《行政復議法實施條例》第 34 條規定：“行政復議機構認為必要時，可以實地調查核實證據;對重大、復雜的案件，申請人提出要求或者行政復議機構認為必要時，可以采取聽證的方式審理”。從上述兩條規定中，我們無法確定什么案件應該適用聽證，什么案件可以適用聽證。在實踐中一部分地方出臺的各自行政復議聽證制度也存在此問題。這個問題至關重要，不僅關系到行政復議聽證案件的范圍，而且也涉及申請聽證啟動權的問題。認為凡依據通過書面審理掌握的情況將作出不利于申請人或第三人的復議決定的案件，必須適用聽證方式，這也是自然正義和程序正當的必然要求。而可以申請聽證的案件，主要出于兩方面的考慮，一是提高行政效率的要求，二是尊重雙方當事人的自由意愿。

（四）設立靈活的聽證程序

行政復議聽證程序的設置，應結合我國的實際情況及相關程序法。一方面我國的行政復議案件一般都發生在地方基層，而且起初的行政糾紛一般因小事引起的。另一方面雖然民事訴訟程序適用于平等主體之間的糾紛，但為了保障行政行為相對人的權利和公正地裁決，可以參考民事訴訟中普通程序和簡易程序。在行政復議審議案件過程中，應設置正式聽證程序和非正式聽證程序，并根據具體案情靈活運用。涉及到行政相對人私人利益、社會群眾權益及相關的政府利益等社會影響較大的復議案件應該適用正式程序，正式聽證程序首先應嚴格執行聽證的原則、步驟、方式和具體程序，主要以有利于保障當事人的權益和聽證制度良性發展為基點。但正式程序一般花費大、時間長，不能快捷便民解決糾紛。非正式程序靈活多樣、成本低、效率高，但簡單粗率。因此有些行政復議案件由于案情簡單、爭議不大，可以適用非正式聽證程序。不管適用正式程序還是非正式程序，必須以實現個人利益的最大化為出發點。

（五）確保聽證的效力

聽證效力主要是指復議機關應當在聽證記錄的基礎上作出復議決定，否則，在對行政復議的司法審查中，法院可以以行政復議決定沒有基于聽證記錄作出為由判令撤銷。而聽證效力必須從被申請人、申請人及第三人的三方面保證。被申請人應當依聽證通知參加聽證，服從聽證機關復議作出的決定。對于被申請人不依法參加聽證的，在不影響第三人合法權益的情況下，可以比照《行政復議法》的有關規定處理，視具體行政行為為沒有證據、依據，撤銷該具體行政行為。對于申請人、第三人而言，可以借鑒美國行政程序法上的“窮盡”原則，不再給予其訴訟機會。也就是說，復議決定作出后，申請人或者第三人不得提起訴訟。因為復議機關已經給予了申請人或者第三人聽證、申辯的機會，申請人或者第三人沒有加以利用，便沒有理由要求再給予他行政訴訟的機會。只有在三方中真正落實聽證的效力，才能保證行政復議裁決的公正公平，才能促進行政復議聽證制度良性發展。

四、結語

我國的行政復議聽證制度正處于不斷發展和完善的關鍵時期，這就要求我們不僅在實踐中要不斷發現問題、解決問題，而且要在理論中進行不斷的創新。推動該制度的發展，我們應秉承權利救濟的理念，不斷完善行政復議聽證制度在公民權利救濟方面的不足。這也是構建和諧社會和建設法治國家的要求，堅信在政界和學界的推動下，行政復議聽證制度必將進一步完善，充分體現其價值和功能。

注釋：

①姜明安主編.行政法與行政訴訟法（ 第二版）[M].北京大學出版社，高等教育出版社，2005：382.

參考文獻：

[1]蔣杰.建立我國行政復議聽證制度之構想[J].法學雜志，2001（2）.

[2]沈福俊.我國行政復議聽證程序的實踐與制度發展[J].江淮論壇，2011（2）.

[3]趙冰玉.行政復議聽證制度研究[J].法學研究，2013（10）.

[4]羅倩.建立和完善我國行政復議聽證制度的思考[J].貴州民族學院學報（哲學社會科學版），2011（1）.

[5]張旭東.淺談我國行政復議聽證制度的建立[J].前沿，2003（1）.

（作者單位：河北大學）