立法提案制度之憲法學探討與完善

馬行空

立法提案，就是有立法提案權的機關、組織和人員，依據法定程序向有權立法的機關提出關于制定、認可、修改、補充和廢止規范性法律文件的提議和議事原型的專門活動，是由法案到法的階段得以展開的前提性、基礎性的程序，也是實質性立法的第一道程序。

提出法案意味著：首先，程序的展開應當是將可以稱為法案的提議和議事原型向有權立法的機關提出，即提出的應當是法案。其次，提案者應當是有權提案的主體，最后，提案應當依據法定程序。盡管提出法案相比其他立法程序顯得并不重要，但是提案制度的不完善和相關制度的缺失，同樣會影響立法質量。我國中央立法與地方立法質量不能令人滿意，很難說與此制度的不完善無關。本文擬結合立法提案制度的現狀，聯系立法學理論和憲法學原理，對比各國立法提案制度，并在此基礎上提出完善我國提案制度的若干意見。

一、關于立法提案權主體

一般說來，立法提案權是一項法定的權力，沒有法律的授權，任何機關或個人都不能提出立法性議案。從現今各國立法情況看，立法提案權主要由下列機關，組織和人員享有：（1）議會和議員;（2）國家元首;（3）政府和政府首腦; （4）成員國或下一級政權;（5）司法機關; （6）政黨和有關社會團體;（7）一定數量選民;（8）法律規定的其他機關。這是從各國立法提案歸屬的總體情況。一般情況來說的，而不是說每個國家的立法提案權都由這八個方面的機關、組織和人員來行使;也并不是說每個國家的立法提案權就不能由這八個方面以外機關、組織和人員來行使。由于各國國情和立法制度存在差別，有的國家立法提案權由較多機關、組織和人員來行使，超出上列八個方面，有的國家的立法提案權則集中于較少的機關、組織和人員之手，只由上述八個方面中的部分來行使。在美國，只有國會議員有立法提案權。在法國，立法提案權屬于總理和議員。在意大利，政府、議員、根據法律享有創制法律權的機關，五萬以上的選民都享有立法提案權。

立法提案權可以由多方面的機關、組織和人員行使，但在行使提案權的過程中，地位和作用有頗大區別。一般來說，議會和議員、國家元首、政府和政府首腦的地位和作用要重要得多。因此，各國在規定國家法律的立法程序時，一般都注意用憲法肯定這幾方面的機關、組織和人員的立法提案權，而往往把其他機關、組織和人員所享有的立法提案權，用憲法性法律或其他法律加以確認。

但在實踐中，有關機關、組織和人員是否具有立法提案權，往往不完全取決于法律是否作了明確規定。憲法和法律沒有明確規定的，在實際上也可能享有立法提案權。因此，不能把是否具有立法提案權的標準僅僅看成法律是否有明確規定。例如，美國憲法只規定議員享有立法提案權，但實際上可以向國會提出立法議案的除了議員外，還有以總統為首的行政機關和行政人員、僅人壓力集團特別是代表各個壟斷組織的院外集團、掮客。再有，憲法和法律規定享有立法權的，在實際上也不一定能充分行使立法提案權。例如：意大利、奧地利、瑞士、索馬里等國都規定選民享立法提案權，但由于選民提出立法議案必須有相當可觀數量的選民一致行動，就使選民在實際上很少能行使立法提案權，更談不上充分行使。這些情況表明，研究一國哪些機關、組織和人員具有立法提案權，不僅要看該國憲法和憲法性法律是怎樣規定的，而且要注意該國立法實踐中究竟是什么情況。

我國1982年憲法第一次明確規定全國人大及其常委會行使國家立法權，同時明確規定全國人民代表大會和全國人大常委會組成人員，有權依照法定程序分別提出全國人大和全國人大常委會職權范圍內的議案。根據《憲法》和《立法法》第十二條、第十三條的規定，我國的立法提案權屬于特定的國家機關和人員：（1）全國人民代表大會主席團;（2）全國人民代表大會常務委員會;（3）全國人民代表大會各專門委員會;（4）國務院;（5）中央軍事委員會;（6）最高人民法院;（7）最高人民檢察院;（8）一個代表團或者30名以上的代表聯名;（9）1/5以上的全國人民代表大會的代表可以提出修改憲法的議案。根據《立法法》第二十四、第二十五條的規定，有權向全國人民代表大會常務委員會提出法律案的主體包括：（1）委員長會議;（2）全國人民代表大會各專門委員會;（3）國務院;（4）中央軍事委員會;（5）最高人民法院;（6）最高人民檢察院;（7）全國人民代表大會常務委員會組成人員10人以上聯名。

從幾十年的實踐來看，中國國家立法的立法提案權主體，有這樣特點：在沒有法律規定或法律規定不詳的情況下，在立法實踐中部分依據法律規定，部分依據中國社會主義立法原則來確定立法提案權的歸屬，在有法律規定和法律規定逐漸完善的下，依據法律規定來確定立法提案權的歸屬，近些年的情況也是如此，還應指出，中國立法雖然規定了多方面的機關和人員具有立法提案權，但在立法實踐中，立法議案主要是或絕大多數是由全國人大和國務院兩個系統提出的，其他方面很少提出立法議案。

從前面的分析我們知道，在中國立法實踐中，立法議案主要是或絕大多數是由全國人大和國務院兩個系統提出的，其他方面很少提出立法議案。我國全國人大代表的組成分為區域制和職業制兩塊。區域制代表即以省、自治區、直轄市等行政區劃為單位選出的代表，組成各個代表團;職業制即目前的解放軍代表，組成解放軍代表團。不論是來自行政區劃的代表還是來自解放軍的代表，都是人民代表，是代表全國人民來行使權力，并且這些代表都是非職業化的，這些特點決定了法律規定的一個代表團或30名以上的代表可以提出的議案難以充分實現。

所以，筆者認為，應當在現行規定的基礎上，適當擴大享有立法提案權的主體范圍。鑒于各民主黨派、工商聯、公會、共青團和婦聯等社會團體或組織的代表性、組織性以及它們在我國社會政治生活中的實際作用，建議賦予其中央（或全國性）機關（或組織）以立法提案權，即允許它們在其任務范圍內向全國人大或其常委會提出法律案。此外，應當建立公民創制權制度，允許50萬以上選民聯名可以向全國人大提出立法議案，30萬以上選民聯名可以向全國人大常委會提出立法議案。

二、關于立法提案權的行使

任何立法活動都應當按照一定程序進行。具有立法提案權的主體也應當遵循一定原則、程序或要求行使立法提案權。1982年以前，我國《憲法》和有關組織法雖然規定了行使立法提案權的主體，但沒有詳細規定提案權行使的基本程序和基本要求。1982年《憲法》以及以后相繼制定的《全國人大組織法》、《全國人大常委會議事規則》、《地方政府組織法》等都對提案權主體行使提案權作了限制：

其一，提案主體所提法案應當屬于接受主體職權范圍內的法案，超出范圍的法案視作建議向有關部門反映。2000年出臺的《立法法》沒有明確規定向全國人大及其常委會提出的法案，是否應該屬于它們各自的職權范圍。這是《立法法》的疏忽，還是它取消了這一限制，不得而知。從理論上講，有關組織法和議事規則的規定是合適的。

其二，有關的提案主體必須符合法定人數才能提出法案。現行《憲法》和有關法律規定：全國人大代表30人以上聯名可以向全國人大提出法案，常委會組成人員10人以上聯名可以向常委會提出法案;地方人大代表10人以上聯名可以向本級人大提出法案，地方人大常委會組成人員5人以上聯名可以向常委會提出法案;以代表團名義提出的法案應當由代表團全體代表過半數同意才得向全國人大提出。對提出法案作人數上的限制，目的在于限制提案數，減輕立法機關的工作負擔。然而簡單地限制提案人數，而不對代表的提案數和附議次數作限制，不可能達到作此限制的目的。況且，現在情況是人大代表及常委會委員很少提出法案，作此限制意義不大。即使以后情況發生變化，也可以通過專門機構的審查決定法案的處置。

其三，提案主體提出法案的時間限制。《立法法》和《全國人大議事規則》都對不同法案的提出時間作了不同規定。對于提出需本次會議審議的法案，全國人大常委會在全國人大會議舉行的一個月前，應將準備提請會議審議的法律草案發給人大代表。因此，提請本次會議審議的法案，至遲應在舉行人大會議一個月前提出。同時，《立法法》規定，向全國人大提出的法案，在全國人大閉會期間，可以先向常委會提出，經常委會審議后，再決定提請全國人大審議。這就是說，提請全國人大審議的法案，實際上早在全國人大召開前的某次常委會會議舉行前就已提出。人大代表在人大會議期間提出的法案一般不可能成為本次會議的審議對象（至今只有在八屆全國人大一次會議期間，由主席團發動代表提出一項《憲法》修正案被列人會議議程）。對人大代表在人大會議期間提出法案的時間，人大議事規則規定，由主席團第一次會議決定代表提出法案的截止日期，所以，代表提出法案的時間不能遲于這一日期。至于向全國人大常委會提出法案的時間，有關法律未作明確規定。但按《立法法》和《全國人大常委會議事規則》的要求，列人常委會會議議程的法案，除特殊情況外，應當在常委會會議舉行的七日前將法律草案發給常委會組成人員，因此，法案至遲必須在舉行會議的七日前提出。向地方人大及常委會提出法案的時間各地方的規定不盡一致。筆者認為，我國有關法律對不同法案提出時間進行不同的規定，應該說是合理的，但對于本次會議討論、審議的法案提出時間規定得比較短，不利于代表及常委會組成人員作審議前的準備工作，勢必影響審議質量。因此，列人本次會議審議的法案的提出時間應當適當提前，以利于代表及常委會委員作審議準備。

對于提議案來說，一般是具有立法提案權的機關、組織和人員，應就本身職權或業務范圍內的問題行使立法提案權，提出屬于接受議案的機關職權范圍內的立法議案。憲法規定，向全國人大及其常委會提出的立法議案，必須是屬于全國人大或其常委會職權范圍內的立法議案，即提出修改憲法和制定、修改或廢止法律的議案。這里僅規定要提出屬于國家權力機關職權范圍內的議案，而沒有規定行使立法提案權的機關、組織和人員一定要提出與自己部門業務或職業范圍相稱的議案。

筆者認為就是要在堅持人民代表大會制度的前提下，改革現有的代表產生及組團方式，一方面考慮代表的職業化和專業化問題，另一方面是組建職業代表團，對這一問題，可考慮的辦法是：（1）區域代表團不取消，但要改變，不單純按行政區劃來組代表團，按香港、澳門代表團，民族自治區代表團和其他地區代表團，對于香港、澳門和民族自治區以外的地區，可考慮類似建國初的大行政區的方式劃分幾個地區，在同一地區的幾個省選出的代表組成一個地區代表團。（2）按基本行業的劃分，把來自不同行業的代表劃分組成不同的代表團，實際上我們目前的解放軍代表團就是這一類，形成行業代表團模式，更為專業化，職業化。

三、關于立法提案的規劃與限制

立法規劃，是立法機關為了有效、有序立法所制定的用于指導立法的措施、步驟、安排及籌劃。80年代至90年代改革開放后，立法需求的膨脹和立法資源的稀缺這一對矛盾空前緊張，而科學的立法規劃無疑能起到均衡立法結構、優化立法次序、調控立法供求關系的作用。 于是自1991年11月七屆全國人民代表大會常務委員會嘗試編制立法規劃始，至今從全國人大、到地方各級有立法權的人大和政府都形成了編制五年立法規劃、年度立法計劃的慣例。立法規劃對我國立法機關的立法工作、國家的法律體系建設、社會主義法治目標的實現等都有著非常重要的作用和意義，對我國能夠在較短的時間內， 利用有限的立法資源建立起一套較為完整的法律體系功不可沒。立法規劃對立法提案有很重要的影響。一方面，立法規劃確立的立法項目必須通過立法提案的形式進人立法議程，才能保證立法規劃的實施和執行;另一方面，立法規劃在很大程度上決定了立法提案的質量，影響立法提案能否被大會提交立法議程并進行實質性的立法工作。不管是短期立法規劃（如年度立法計劃）、中期立法規劃（如立法五年規劃）還是長期立法規劃（如十年立法規劃），都是立法機關在一定時期立法的基本指針或指南。雖然立法規劃不是一成不變，但它的改變必須履行一定的程序如提起、審議和表決通過等。立法規劃中所確立的立法項目必須作為立法議案被提出，這才是立法項目真正進人立法的開始，如果沒有法定的機關或個人向立法機關提出，則立法規劃確立的立法項目有可能落空。同樣，立法規劃在一定程度上決定法定機關或代表提出的立法議案的質量，就是說立法提案能否被真正納人立法議程，一定程度上受立法規劃的影響。

從立法實踐來看在立法規劃內的立法項目，只要能順利起草完成，法案的通過一般就不成問題，而立法規劃外的立法動議，即使依法定權限、程序提出往往都很難進入立法議程。 如此一來立法規劃事實上成為了絕大多數立法的起點，而這樣一個關乎一部法律案生死存亡的程序， 2000年出臺的《立法法》卻未將其列為正式的立法程序，至今仍以“慣例”的非正式程序形式存在，如此一來立法規劃、 立法計劃編制程序也一直是粗疏的、柔性的且從中央到各地方都不統一。 而在立法規劃、計劃編制的實際操作中，立法項目征求意見的范圍基本上局限于國家機關，這很大程度上是由于立法項目一旦被列入規劃、計劃就成為必須完成的立法任務，所以編制者在編制之初就要確保每一個立法項目有確切的負責起草并有提案權的 “責任人”，而這種“責任人”的角色擁有提案權的代表難以承擔，有提案權的國家機關無疑是最佳人選。這種單一的部門參與，不可避免地限制立法項目的選擇更多的體現了國家管理的需要，卻基本不能反映來源于社會的多元利益要求。

但由于其根植于國家主導主義立法理念， 是在民主與效率的價值沖突中偏重效率的制度選擇，運行至今其強實效性與弱程序性的矛盾、非正式程序的性質、超越正式程序的現實結果及成為了部門利益不正當擴張的途徑等諸多明顯的制度缺陷和操作中的不合理，使我們必須對這一制度進行改革。 所以筆者認為，首先要弱化其“強指令性”，改變立法規劃是法案進入審議程序必經關口的現實狀況。 應通過增加立法規劃中項目，并允許規劃法案與非規劃法案在正式程序中進行博弈、優勝劣汰，既不喪失立法規劃的國家立法指導性，又避免越俎代庖，同時一些規劃外符合社會現實的立法需求的立法項目， 才有機會通過人大代表提案或其他法定民間主體提案的方式啟動立法程序，為實現立法提案程序利益表達多元化提供可能性。其次，要將立法規劃由非正式程序轉為正式立法程序的一個階段，促使立法規劃制定程序的法定化和統一化，增強透明度。在弱化立法規劃的指令性的同時，增強其程序性是解決“強實效與弱程序性”矛盾的必然選擇。現實中立法規劃的“半暗箱操作”的制定過程成為政府部門基本壟斷立法規劃項目，遏制了多元利益表達與博弈的制度優勢，所以如果立法規劃在一定時期內仍舊需要保有其相當的實效性，就必須盡快制定統一的立法規劃程序規范，否則實在有違立法民主的基本要求。