海岸帶綜合管理的立法對策研究

孫曉情

摘 要 從我國現有的涉及海岸帶管理的法律體系出發，著重分析了目前我國海岸帶管理中存在的法律問題：一是海洋立法觀念落后;二是海洋法律體系存在的問題;三是海岸帶資源權屬存在的問題。針對這些問題，提出了相應的立法對策制定海岸帶管理法，完善海岸帶管理法律體系。

關鍵詞 海岸帶綜合管理 海岸帶管理法 立法

海岸帶是海洋和陸地交界、海陸相互作用的地帶。從自然科學的角度看，海岸帶是一個極其復雜、高度多樣化的、復式交叉系統，處于不斷運動和變化之中。從生態學的角度看，海岸帶生態系統是能量、物質交換激烈的地帶，是高生產力的地帶，但同時又是生命脆弱地帶。目前，隨著人類對海岸帶開發利用的能力、規模和內容的增強、擴大，海岸帶的綜合管理已經成為一種必然趨勢。海岸帶綜合管理的主要模式是：政府通過法律法規，對海岸帶資源用戶的行為進行適當的規范，確保資源開發的有序性和可持續性。①

一、我國海岸帶管理的立法現狀

我國海岸帶管理立法的真正起步是在黨的十一屆三中全會以后。一方面，一些關于海洋環境保護管理、海上交通安全管理、海洋資源管理、海洋科學研究管理、海域使用管理等直接或間接涉及到海岸帶方面的法律法規相繼出臺，具體包括《海洋環境保護法》、《防止船舶污染海域管理條例》、《海洋傾廢條例》、《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》、《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》、《海上交通安全法》、《航道管理條例》、《漁業法》、《漁業法實施條例》、《對外合作開采海洋石油資源條例》、《涉外海洋科學研究管理規定》。此外，與海岸帶管理密切相關的如《水產資源繁殖保護條例》、《海洋環境保護法》等法律法規也構成了我國海岸帶管理的基本法律依據。另一方面，全國海岸帶管理立法工作在20世紀80年代被列入國家立法規劃，成立了由國家海洋局牽頭、有關部委參加的海岸帶管理法起草小組。1983年開始了《中華人民共和國海岸帶管理法》的起草，到1985年改為《海岸帶管理條例》，經過了十幾稿的修改，最后因各有關部門的認識難以統一而不得不放棄。20世紀90年代，國家計劃經濟委員會（現為國家發展與改革委員會）為解決灘涂開發與保護中的嚴重問題，啟動《中華人民共和國海岸帶灘涂資源管理條例》的起草，出了兩次修改稿，但也遇了海岸帶管理法同樣的問題。②

二、我國海岸帶綜合管理的立法困境

（一）海洋立法觀念落后

從總體上說，中華民族對海洋的地位缺乏全面正確的認識，海洋觀念仍然滯后于時代的要求，成為制約我國海洋立法工作和海洋管理工作的重要因素。這些落后海洋觀念如下：

1、有陸無海的觀念

很多人海洋知識缺乏，不知道我國除了960萬平方千米的陸地國土，還有約300萬平方千米的海洋國土許多中小學教科書尚無我國海洋資源、海洋權益方面的表述。許多國情讀物海洋部分的論述尚不夠完整，甚至出現疏漏和差錯。據報載，在某高校進行的一項調查表明，9%的學生不知道我國還有近300萬平方千米可管轄海域。

2、重陸輕海的觀念

一些人只看到我國的陸地資源豐富，卻不曉得海洋資源同樣豐富，可以說有相當一部分人是海盲，海洋意識相當單薄，這可能是與我國從明清以來實行禁海政策和閉關自守政策的影響有關，加之海洋環境的嚴酷性所帶來的開發投資高風險大的特殊性，致使人們一直重陸輕海，重眼前利益輕長遠利益。

3、無度用海的觀念

沿海地區在海洋的開發利用過程中，盲目、過度開發海洋資源，如長期過度捕撈，大規模圍海造田和肆意砍伐植被，使我國近海資源遭受嚴重破壞。

由于主要在陸地上進行生產活動，所以在人們心中形成固有的思維方式：陸地的生產活動是主要的，而海洋的生產活動則處于從屬地位。所以，在制定政策、法律、經濟發展規劃時，優先考慮陸上生產活動，而忽視海洋在生產活動的重大作用。所以，許多涉及海岸帶管理的法律都是相關陸上法律的適用范圍向海的延伸，如《礦產資源法》、《土地管理法》、《水土保持法》等法律法規。

（二）海洋法律體系存在的問題

根據海洋管理法律的特點，海洋法律體系分為三大部分，一是海洋基本法，如《領海與毗連區法》、《專屬經濟區和大陸架法》，規定不同海域的法律地位、基本結構;二是海洋綜合管理法，調整開發利用海洋過程中產生的各種社會關系，協調各海洋產業和海上活動之間的關系，如《海域使用管理法》、《海岸帶管理法》、《海洋資源開發保護管理法》等;三是專門的海洋行業管理法規，這類法規按所調整的對象分為《漁業法》、《礦產資源法》、《海洋環境保護法》、《港口法》等。③我國的海洋立法工作嚴重滯后，尚未形成比較完整的海洋法律體系。已經修訂并實施的法律法規大多是專項性的行業法，缺乏海洋基本法和綜合管理法，并且不配套，不系統。有的法規是陸上法規向海洋的延伸，缺乏對海洋固有特性的考慮。有的法規僅從本部門的利益著眼，缺乏對其他行業的兼顧，特別是海洋整體利益的考慮。

（三）海岸帶資源權屬存在的問題

《憲法》第9條規定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有，國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物，禁止任何組織和個人以任何手段侵占或者破壞自然資源。《民法通則》第81條規定：國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定由集體所有制單位使用，國家保護它的使用、收益的權利，使用單位有管理、保護、合理利用的義務。《憲法》和《民法通則》所列舉的水流、灘涂、水面等各類自然資源依法確定使用權和加強管理，保護的條款，對海洋資源也同樣適用，所以海洋資源屬于國家所有，由國家代表人民行使各種權利。《土地管理法》第8條規定：城市市區的土地屬于全民所有即國家所有。農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有來，屬于國家所有的土地包括：城市市區的土地、農村和城市郊區中已經依法沒收、征收、收購為國有的土地、國家依法征用的土地、依法不屬于集體所有的林地、草原、荒地、灘涂及其他土地，農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的原屬于其成員集體所有的土地，因國家組織移民、自然災害等原因，農民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農民集體所有的土地，除法律規定屬于國家所有的農村和城市郊區的土地屬于集體所有。海岸帶是一個完整的地理單元，包括一定范圍的海洋區域和一定陸地區域，前者屬于國家所有，而后者有國家所有和集體所有，兩種對海岸帶地區進行綜合管理需要統一執法，由于權屬并未統一，所以對其進行管理時，就在不同權力部門間發生沖突。

三、我國海岸帶綜合管理的立法對策

海岸帶立法是其綜合管理體系的基礎，是相關機構有效地實現對海岸帶的綜合管理的依據。法制的統一是人們的行動協調和社會穩定、效益充分發揮的前提，因此在當前立法中貫徹立法的法制統一性顯得尤為重要。也只有以此為前提，借助于合理、科學的標準與規范，才能實現綜合管理的科學化。如果說《環境保護法》在立法時更多地考慮了陸地，而《海洋環境保護法》就更多關心的是海洋，兩者卻都沒能給予海岸帶這個處于海陸的過渡帶以足夠的重視，忽略了海岸帶的整體性和特殊性。④我們應在海岸帶綜合管理價值鏈中，把海岸帶立法、權益和功能區劃作為管理的基礎和前提，以地區的整體性作為出發點，以保護海岸帶資源和協調海岸帶地區經濟發展為基準，把它作為一個特殊的國土地帶實行綜合管理，為整個管理價值鏈順暢運轉和具體管理環節活動提供保障，最終實現海岸帶和諧發展。

1、立法模式

立法技術，是立法活動中所遵循的以促使立法臻于科學化的方法和操作技巧的總稱。立法技術可以從一個重要的側面保障整個法制系統有效地進行，從而充分滿足國家、社會和公民對立法提出的種種需要。v立法模式是立法技術的一種，具體對海岸帶管理法來說，指的是對于海岸帶管理的立法，是采取制定部門法的方式，還是在現有法律體系下，加強現有相關法律的規定，以達到進行綜合管理的目的。

我國的海岸帶立法還處在探索階段，20世紀80年代初，希望借鑒美國的經驗，制定一項綜合性法規，法律性質有幾種探索：資源法、國土規劃法、協調程序法。由于多種原因，這項法規至今尚未完成。通過近幾年，以海域使用制度為內容形成了一些部門行政規章，更重要的是《海域使用管理法》于2001年10月27日由全國人大常委會通過，自2002年1月1日起施行，這些都是關于海岸帶綜合管理領域的法規，也是有益的實踐。針對我國目前的海岸帶管理立法困境，我們需要確定今后的海岸帶管理立法發展方向就是，在條件成熟時制定海岸帶管理的綜合性法律《海岸帶管理法》，完善我國的海洋法律體系，同時不斷完善海域使用法律制度，實現對海岸帶地區的綜合管理。

2、立法原則

立法原則指的是創立法律的指導思想、基本方針和出發點，是統治階級的立法意圖和法律意識的概括。早期海岸帶管理的相關法規，大多是專門的行業性法律法規，而且有許多是相關法律法規適用范圍向海的延伸。這緣于當時還沒有將海岸帶視為特殊的國土，作為一個整體進行綜合管理，以實現該地區的可持續發展，大多數國家通過不同的政府部門，依據行業性的法律法規來管理海岸帶。這些法規之間缺少橫向之間的聯系，造成法律制度上的沖突，管理上的重疊。

隨著可持續發展概念的提出，各國根據海岸帶的具體情況和需要，從不同角度，采取了不同類型的立法措施，以保障該地區的可持續發展。有的從規劃的角度出發，制定關于區劃和禁止建筑或征用土地的條例，以此控制海岸帶地區城市的發展;有的從保護岸段的角度，控制和解決某些岸段因采礦和旅游等原因而出現的危機;有的立法是為了養護、保全和保護海岸帶;有的是從解決經費和組織機構的角度，通過立法來改善行政機構之間的協調或建立一個新的中央協調機構，以保證協調一致的貫徹各有關機構的決定。科學發展觀要求發展要全面、協調、可持續，要統籌兼顧。我國海岸線漫長，海岸帶地區是經濟最活躍的地帶，也是人類聚居最密集的地區之一。實踐告訴我們，一個國家要發展好必須處理好經濟發展、社會發展、人的發展之間的關系，處理好經濟社會發展與人口、資源、環境之間的關系。因此，制定我國的《海岸帶管理法》，首先應堅持可持續發展的立法原則，以可持續發展的理念為指導思想，以海岸帶的綜合管理為基本方針，將海岸帶地區的整體性作為出發點，從協調海岸帶地區經濟的發展和保護海岸帶資源的角度出發，將海岸帶視為一個特殊的國土地帶，進行綜合管理，實現這一地區和諧發展。其次，不論從什么樣的立法角度出發，都要遵循從國家整體利益出發，維護法制統一和尊嚴的原則;遵循從實際出發，科學合理第規范海岸帶各種社會關系的原則;再次，《憲法》作為我國根本大法，對海岸帶管理有相關規定，《憲法》第9條規定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有，國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物，禁止任何組織和個人以任何手段侵占或者破壞自然資源。在制定《海岸帶管理法》是必須堅持遵循憲法的原則。

四、結語

日益加劇的人類活動增加了海岸帶地區的壓力，導致了嚴重的環境惡化和資源破壞，從而對海岸帶地區的可持續發展造成重大影響。政府需要通過法律法規，對海岸帶資源用戶的行為進行適當的規范，確保資源開發的有序性和可持續性。然而，從我國立法現狀來看，在海岸帶管理立法方面仍存在諸多問題，如立法觀念落后、海洋法律體系存在問題、海岸帶資源權屬存在問題等。要解決這些問題必須確定海岸帶綜合管理的模式，制定綜合性法律《海岸帶管理法》。在制定海岸帶管理法時需要堅持遵循《憲法》原則;遵循從國家整體利益出發，維護法制統一和尊嚴的原則;遵循從實際出發，科學合理第規范海岸帶各種社會關系的原則;堅持可持續發展的政策指導。當然，海岸帶綜合管理的立法仍有許多問題需要發現與解決。我們至今沒有一部綜合性法律《海岸帶管理法》并不代表我們落后與美國等一些國家，而正是說明我們發展海岸帶管理立法的機會正在趨于成熟。

注釋：

①陳國強，王穎.海岸帶綜合管理的若干問題[J].海洋通報，2003，22（3）.

②韓克.海岸帶管理法的立法對策研究[J].

③趙明利，伍業鋒，施平.從“綜合”角度看我國海岸帶綜合管理存在的問題[J].海洋開發與管理，2005年4月.

④周旺生.立法學[M].北京：法律出版社，1998：413-414.

參考文獻：

[1]黃康寧，黃碩琳.我國海岸帶綜合管理法律問題探討[J].廣東農業科學，2010（4）.

[2]田冬冬.我國海岸帶管理的立法路徑問題研究[J].經濟與法.

[3]董健.我國海岸帶綜合管理模式及其運行機制研究[D].2006：1-49.