淺析我國事業(yè)單位社會保險改革政策及其特點

陳誠誠 俞賀楠

2015年，是國家全面深化改革的關鍵一年，也是依法治國的開局之年。今年以來，國家出臺關于事業(yè)單位改革的系列重大文件，其中涉及事業(yè)單位社會保險制度改革的就有多個。

一、我國事業(yè)單位社會保險相關政策

目前，我國事業(yè)單位社會保險相關政策包括：1985年原勞動人事部、財政部出臺的《關于國家機關和事業(yè)單位工作人員工資制度改革后獎金、津貼、補貼和保險福利問題的通知》、1999年原勞動和社會保障部、財政部、原人事部出臺的《關于事業(yè)單位參加失業(yè)保險有關問題的通知》、2005年原勞動和社會保障部、原人事部、民政部、財政部出臺的《關于事業(yè)單位、民間非營利組織工作人員工傷有關問題的通知》、2008年國務院出臺的《關于印發(fā)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》。值得一提的是，2008年，國務院通過《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》（國發(fā)〔2008〕10號），并確定在山西、上海、浙江、廣東和重慶5省市先期開展試點工作，探索嘗試事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度的設計。2011年，國務院辦公廳發(fā)布《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》（國辦發(fā)〔2011〕37號），開始嘗試在事業(yè)單位建立補充養(yǎng)老保險制度。2015年1月3日，國務院發(fā)布《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔2015〕2號），標志著我國事業(yè)單位社會保障方面的改革開始啟動，這也是繼2014年國務院頒發(fā)《事業(yè)單位人事管理條例》以來，我國事業(yè)單位重大系列改革的又一重大舉措和進展。隨后，國務院辦公廳發(fā)布《關于印發(fā)機關事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》（國辦發(fā)〔2015〕18號），人力資源和社會保障部發(fā)布《關于貫徹落實〈國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定〉的通知》（人社部發(fā)〔2015〕28號），標志著我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革已取得關鍵性進展。

二、我國事業(yè)單位社會保險改革的特點

（一）改革的發(fā)展思路明晰，力求化解雙軌制的矛盾，促進制度統(tǒng)一

在20世紀80年代以前，機關事業(yè)單位和企業(yè)職工的退休制度雖然也是分別按照不同政策法規(guī)執(zhí)行的，但都是單位自己負擔退休費用，待遇確定和調(diào)整機制也大體一致，都是與計劃經(jīng)濟相適應的。隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立，國有企業(yè)逐漸由原來的統(tǒng)收統(tǒng)支轉變?yōu)樽灾鹘?jīng)營、自負盈虧的市場主體，被賦予用人和工資分配的自主權。在這一背景之下，再延續(xù)企業(yè)自管職工退休的制度，便難以適應市場平等競爭的需要。傳統(tǒng)的單位福利，由于難以起到互助共濟的作用，更無法為廣大職工提供穩(wěn)定的、可靠的養(yǎng)老保障。企業(yè)保險向社會保險的轉型迫在眉睫。經(jīng)過不斷探索之后，企業(yè)最終在全國范圍內(nèi)建立起了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度模式。后來，這一制度又擴大到各類所有制企業(yè)和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員等群體。從“單位制”向“社會化”的轉軌，事業(yè)單位也并不例外，而只有全國統(tǒng)籌、各類人群統(tǒng)一的社會保險制度，才能更好地體現(xiàn)社會保障制度公平性的本質(zhì)。

從2008年開始，國務院決定在5個省市先行開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點，與事業(yè)單位分類改革配套推進。在實踐當中，這些改革由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設計，使得政策統(tǒng)一性、規(guī)范性不足，因而并未從總體上、根本上改變現(xiàn)行的退休制度。但是這些改革依然使得主要矛盾梳理得越來越清晰，并為全面性的改革提供了寶貴的經(jīng)驗。

自2013年3月以來，人力資源和社會保障部會同發(fā)改委、財政部、社保基金理事會、全國總工會組成部際研究工作小組，聯(lián)合開展養(yǎng)老保險頂層設計研究。2014年，按照黨中央部署，制定機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案被列為全面深化改革的重點任務。在2015年，國務院先后出臺了《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》《關于印發(fā)機關事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》。從改革的原則來看，可歸納為通過試點先行尋找解決辦法、實現(xiàn)各人群逐步統(tǒng)一、單位制轉向社會化的方針。

（二）改革內(nèi)容與社會保險并軌，同時調(diào)整事業(yè)單位工作人員的待遇

2015年出臺的《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，其改革可歸納為以下幾個方面：第一，調(diào)整繳費的基數(shù)和比例。規(guī)定單位和工作人員都需要繳納養(yǎng)老保險費。從單一的由財政供款為主的渠道變?yōu)閱挝缓蛡€人繳費、財政承擔養(yǎng)老保險基金的兜底責任的多渠道籌資，形成單位、個人、政府共擔的新機制。第二，對基本養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法作出調(diào)整。改革之后規(guī)定的基本養(yǎng)老金待遇分為兩部分。一是基礎養(yǎng)老金，以社會平均工資和本人繳費工資的平均值為基數(shù)，每繳費1年計發(fā)1個百分點，即繳費年限越長，待遇水平越高。二是個人賬戶養(yǎng)老金，累計歷年個人繳費的本息，除以規(guī)定的計發(fā)月數(shù)。從規(guī)定中可以看到，同樣年齡退休的，計發(fā)月數(shù)相同，繳費越多待遇水平越高;而同樣個人賬戶積累的，退休越晚，待遇水平越高。這就由以往的“最終工資”的一定比例分檔計發(fā)退休費，改為主要按照本人歷年繳費多少、繳費期長短來計算養(yǎng)老金標準，能夠與個人的貢獻程度相連接。這種規(guī)定方法不僅更加公平，而且?guī)в屑钚浴５谌母锏囊粋€突破便是實現(xiàn)基本養(yǎng)老金待遇的調(diào)整，更加強調(diào)制度的公平性。改革之后，機關事業(yè)單位退休人員待遇調(diào)整不再與同職級在職職工增長工資直接掛鉤，而是與企業(yè)退休人員以及城鄉(xiāng)老年居民基本養(yǎng)老待遇調(diào)整統(tǒng)籌考慮。這是一個重大變革，有利于避免相互攀比，逐步建立起兼顧各類人員的養(yǎng)老保障待遇調(diào)整機制。第四，改革提倡建立職業(yè)年金制度。職業(yè)年金在機關事業(yè)單位實施，資金來源由兩部分構成：單位按工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費，兩部分資金構成的職業(yè)年金基本都實行個人賬戶管理。工作人員退休時，依據(jù)其職業(yè)年金積累情況和相關約定按月領取職業(yè)年金待遇。這有利于構建多層次養(yǎng)老保險體系，優(yōu)化機關事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老待遇結構。

（三）注重改革實效，設置過渡期并區(qū)分“老人”“中人”和“新人”

此外，《關于貫徹落實〈國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定〉的通知》還強調(diào)待遇的銜接政策，特別設置了10年過渡期。總的原則是“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”。對于改革前已退休的人員，他們原待遇維持不變，并參加今后的待遇調(diào)整。對于改革后新參加工作的人員，他們在未來退休時，基本養(yǎng)老金為基礎養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金兩部分之和。改革前參加工作、改革后退休的人員，是目前數(shù)量最大的群體，對他們逐步過渡的政策，主要是兩條：一是他們在改革前的沒有實行個人繳費的工作年限確定為“視同繳費年限”，將來退休時在發(fā)給基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的同時，再依據(jù)視同繳費年限長短等因素發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。二是設定一定期間的過渡期，在過渡期內(nèi)實行養(yǎng)老待遇的新老計發(fā)辦法對比，保低限高，如此，基本可以保證原有的待遇水平不降低。隨著“中人”逐漸退休、“新人”越來越多，過渡性的政策安排逐步弱化，新制度逐漸居于主體地位，體現(xiàn)了平穩(wěn)過渡的改革方針。

總之，我國事業(yè)單位社會保險改革經(jīng)過前期試點，到如今的整體推進，已經(jīng)取得了積極的成效。在執(zhí)行國家相關政策的同時，也有必要仔細研究其中可能存在的問題或者未來將產(chǎn)生的不利影響。總體上，需進一步厘清事業(yè)單位社會保險改革過程中的突出問題，積極應對并有針對性地加以解決，在保持現(xiàn)有制度模式框架的基礎上，盡快出臺相關細則及指導意見，并及時調(diào)整完善我國事業(yè)單位社會保險制度，構建更加公平、可持續(xù)的社會保障制度。

（作者簡介：陳誠誠，清華大學公共管理學院，博士后;俞賀楠，中國勞動保障科學研究院助理研究員，博士）