北京市專業檔案管理問題與對策研究

白巍

摘要：本文在總結北京市專業檔案工作基本現狀的基礎上，分析了理論研究滯后、制度建設有待加強、管理模式局限性、保管空間不足等突出問題，提出了通過加強理論研究、推動專業檔案制度建設、加快國家專業檔案館建設、加大對庫房安全檢查的力度等措施，以提高專業檔案工作水平。

關鍵詞：專業檔案 專業檔案館 檔案管理

2011年底，國家檔案局立足檔案資源體系建設的戰略高度，從國家層面對專業檔案和專業檔案工作給予了最新定位。主要是分兩批下發了《國家基本專業檔案目錄》，明確界定了100種國家專業檔案，提出了專業檔案工作的要求。其中，國家檔案行政管理部門將專業檔案定位于“國家檔案資源的重要組成部分”，強調指出了100種專業檔案是為滿足各項事業發展和人民群眾基本需求必須建立的檔案種類，并要求各專業主管部門和各級檔案行政管理部門要把專業檔案工作列為監管的重點。基于此，本文對北京市專業檔案工作的現狀進行梳理，發現在理論研究、制度建設、管理模式、保管空間等方面存在問題，提出加強理論研究、推動專業檔案制度建設、加快國家專業檔案館建設、加大對庫房安全檢查的力度等措施。

一、專業檔案工作的基本現狀

專業檔案在檔案工作中具有重要作用。近年來，隨著北京市經濟社會水平的不斷發展，專業檔案也呈現出新的特征，筆者根據多年來的工作實踐，對北京市專業檔案工作的基本現狀梳理如下：

（一）專業檔案種類眾多，資源極大豐富

一是從種類上看，專業工作所涉領域較多，使得專業檔案種類繁雜。目前，北京市的專業檔案共計105種，分布在50余個專業主管機關和專業系統中。其中，一部分專業檔案直接由市級專業主管機關統一管理，另一部分專業檔案由市和區縣兩級機關管理，還有一部分專業檔案則只在基層單位形成。二是從數量上看，專業檔案數量巨大。專業檔案數量與專業機關、系統、部門的工作職能、管理范圍密切相關，與該系統或該單位的管理對象、工作事項一一對應。據不完全統計，北京市專業檔案數量約為2億多卷（件），排架長度約2000公里。

（二）專業檔案制度建設得到強化，管理愈加規范

專業檔案自身的特點，要求專業檔案的管理必須要有符合專業特性的、統一的制度來進行約束。由于每項專業工作形成的文件材料都有其自身的規律和特點，因此在對其進行歸檔、管理、利用等工作中也會有較大差別。例如，在檔案整理方面就有不同的方法，有的以“案件”形式整理，有的以“法人單位”形式整理，有的以“自然人”形式整理，有的以“項目”形式整理。

近年來，從國家到北京市也都越來越重視專業檔案制度建設，檔案行政管理部門與專業部門聯合或單獨制發了一批專業檔案管理制度。這些制度建設在規范專業檔案管理工作中發揮了重要作用。在制度建設的推動下，目前，北京市已經制發了50多個規范全行業系統的專業檔案管理辦法，理順了專業檔案管理體制，提出了管理要求，劃定了歸檔范圍，確定了保管期限，規定了整理方法，明確了歸屬流向。同時，一些專業主管機關還采取培訓、達標驗收、工作考核等方式，確保制度的貫徹落實，有力地促進了專業檔案管理的規范化。

（三）專業檔案利用工作服務于民的作用更加突出

一是涉及民生的專業檔案數量眾多。在《國家基本專業檔案目錄》的100種專業檔案中共有48種直接涉及民生，北京市105種專業檔案中，直接涉及民生的49種，將近半數。二是利用工作開放活躍。專業檔案是在保障和改善民生工作活動中形成的原始記錄，或是公民到主管業務部門辦理有關審批、登記、備案事項的真實記載，如社會保險檔案、公證檔案、婚姻登記檔案等。這些專業檔案對建設和諧社會、造福民眾、維護公民合法權益等具有重要作用。

二、突出矛盾和問題

（一）理論研究滯后

開展專業檔案管理工作需要理論的指導，但是目前這方面的理論研究還不夠廣泛和深入，滯后于實際管理工作。主要體現為：科研項目少、研究成果少、理論書籍少、發表文章少。由此造成了實際工作中專業檔案概念不清晰、界定不明確、管理不科學等問題，例如，在名稱上存在著“專業檔案、專門檔案、業務檔案”等不同的表達方式。再如，信訪檔案雖然被列入了國家基本專業檔案目錄，但是按照國家檔案局第8號令規定，各立檔單位將形成的信訪檔案劃入文書檔案范疇來進行管理。

（二）專業檔案制度建設有待加強

專業檔案有其自身特點，不能簡單套用文書檔案管理的有關標準和要求進行管理，因此，專業檔案在收集、管理、利用等方面的制度建設對規范專業檔案工作尤為重要。目前，專業檔案制度建設還存在不健全、不完善的問題；還有一些專業檔案管理制度出臺時間過早，內容趨于陳舊，已經不適應當前需要。

（三）管理模式限制了專業檔案的利用服務

檔案室是立檔單位內部設置的集中管理本單位檔案的專門機構，近年來隨著專業檔案的發展，檔案室的管理模式已經越來越不適應專業檔案發展的需要，其局限性也日益顯現。特別是“攤大餅”式的分散管理、分級管理模式，限制了專業檔案的利用服務。檔案室是機關內設機構，《機關檔案工作條例》第二十一條規定“機關檔案部門保管的檔案是現行檔案，主要供本機關和上級主管機關使用，不屬于開放范圍”。目前專業檔案的利用情況更具開放性，多種專業檔案的利用范圍不僅限于本單位內部使用，上下級機關、紀檢審計機關、公檢法機關，甚至公民個人都可利用。由此可見，檔案室的管理模式限制了專業檔案利用服務的程度。此外，完備的專業檔案工作需要建章立制、督導檢查、鑒定銷毀、信息化建設等，檔案室的機構設置和有限的人員配備難以支撐起如此巨大的基礎業務工作。

（四）檔案庫房嚴重不足，條件簡陋，影響檔案安全

專業檔案基數大，增速快，檔案庫房面積卻十分有限，隨著專業檔案數量的增多，這一矛盾還將突出。一些單位檔案保管壓力大，不堪重負，只得將辦公室改造成庫房，或者在辦公樓地下室存放檔案，這樣的庫房先天條件不足，難以達到“八防”要求；還有一些單位甚至采取外包和托管形式，外租樓房、平房、倉庫保管檔案，兩地辦公，人檔分離的現象給檔案安全造成了巨大隱患。

三、加強專業檔案工作建議

（一）加強專業檔案管理理論研究，并指導管理實踐

檔案行政管理部門和各專業主管機關應及時總結多年來專業檔案工作實踐經驗，針對專業檔案管理的概念、特征、價值、作用等進行理論研究，不斷豐富理論成果，以促進專業檔案實際管理工作目標更明確，手段更清晰，作法更合理，效果更有效。

（二）以“全覆蓋”為目標，大力開展專業檔案制度建設

以強化制度建設為重點，以檔案行政管理部門出政策、出規劃為核心，各專業主管部門出辦法、出規定為延伸，爭取在較短時間內，搭建起專業檔案工作制度體系，在專業檔案制度建設方面做到無盲點、無空白。在制定和修訂各專業檔案工作制度時，從管理體制、收集與歸檔、整理與保管、歸屬與流向、鑒定與銷毀、利用等方面，全方位加強制度建設，保證專業檔案管理的規范化、科學化。

（三）以“科學規劃、合理布局”為重點，以監督指導為抓手，加快北京市國家專業檔案館建設

中共中央辦公廳和國務院辦公室印發的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》中明確提出了“統籌規劃、科學設置并嚴格審批建立同級專業檔案館，明確規定檔案接收范圍，防止重復建設和資源分散”，北京市專業檔案工作應該以此為目標，加強對國家專業檔案館的行政管理。一是依法確定北京市國家綜合檔案館、國家專業檔案館、企事業單位檔案館的設立及各自職責。對1992年出臺的《北京市檔案館設置與布局方案》進行修改與調整，并著重在國家專業檔案館建設上給予政策支持并賦予應有地位。二是制定出臺有關國家專業檔案館設立的審批標準，明確國家專業檔案館與國家綜合檔案館的關系，科學把握好國家專業檔案館接收檔案的范圍，力爭建設若干個符合要求的國家專業檔案館，形成具有首都特色的，涵蓋各級各類檔案館的檔案館群，確保國家檔案資源的合理分布。三是進一步強化北京市專業檔案工作，以監督指導全覆蓋為手段，重點推進專業檔案管理的制度化、規范化工作。突出抓好“三項建設”，重點把控“三個環節”。“三項建設”即專業檔案的制度建設、資源建設、信息化建設；“三個環節”即專業檔案的收集與歸檔、鑒定與銷毀、歸屬與流向，不斷豐富國家專業檔案資源，不斷提升全市專業檔案工作管理水平，不斷增強專業檔案的服務效能。

（四）加大對庫房安全檢查的力度，保障檔案安全

加大對專業檔案庫房安全檢查的力度，杜絕安全隱患，確保檔案實體安全。特別是按照《檔案館建設標準》（建標103-2008）和《檔案館建筑設計規范》（JGJ25—2010）的“機構健全、硬件達標、管理規范、利用活躍”的規定，結合其對庫房選址、設計上的要求，就目前專業檔案庫房存在的安全隱患，要求相關檔案室進行整改。