瓊臺兩地紅樹林保護比較研究

彭樂娜等

摘要：海南和臺灣作為地域環境比較相似的島嶼型省份，擁有大面積的紅樹林資源。紅樹林是受國家相關法律保護的物種資源，瓊臺兩地對紅樹林的保護極為重視。文章以紅樹林保護為研究對象，深入海南和臺灣紅樹林保護區進行田野調查，獲得了大量一手研究材料，從法律制度、管理組織以及民間參與這三方面對瓊臺兩地的紅樹林保護現狀及問題進行比較。在此基礎上，分析海南地區在紅樹林保護方面的不足之處，并根據臺灣地區的保護經驗提出相應改進措施。

關鍵詞：瓊臺兩地；紅樹林；制度；組織、參與者

紅樹林是熱帶海岸特有的潮間帶濕地生態系統，可凈化海水、御風消浪、護堤護岸、保護農田村莊、保護生物多樣性和創造良好的近海環境，特別是在御風消浪、護堤護岸、變侵蝕型海岸為穩定型海岸這方面發揮著重大作用。我國紅樹林面積曾達25萬公頃，20世紀50年代減至4萬公頃左右，2001年全國林業調查中，全國紅樹林面只有22752平方千米。造成我國紅樹林面積銳減的原因包括毀林改造鹽場、圍海養殖、城鎮建設等不合理的開發活動，保護紅樹林迫在眉睫。

海南島紅樹林總面積約4300m2，約占全國紅樹林總面積的33%。目前海南已建成9個紅樹林自然保護區，計劃到2015年紅樹林自然保護區總面積要達到17979.1公頃，綠化海南省95%以上的紅樹林宜林灘涂，形成海南紅樹林自然保護區網絡。瓊臺兩地在自然環境、地理區位等方面有相似之處，針對紅樹林保護，有著諸多可比性。臺灣地區在紅樹林保護方面比大陸地區起步早，保護觀念更加深入民眾。本次研究在臺灣、海南兩地分別進行，采用田野調查的方式，在比較差異之后進行分析，在法律制度、管理組織、社會參與等三大方面提出紅樹林保護的建議。

一、瓊臺兩地紅樹林保護比較差異

（一）法律制度

1. 環境立法——紅樹林的“保護傘”

法律，是紅樹林保護的重要依據。法律和保護區制度，是保護紅樹林所依賴的根本基礎和保障。為了保護紅樹林，海南省出臺了《海南省紅樹林保護規定》，屬于海南省人大頒布的地方性法規。而臺灣根據不同的保護客體，制定不同的法律對其進行保護。保護紅樹林依據的法律依據主要是《文化資產保存法》，屬于特殊法，位階僅次于憲法，高于民法刑法等基本法。立法主體不同，法律的地位和效力也不同。在同種范圍內，如果兩項法律存在沖突的地方以位階較高的法律為準。比較中可以看出臺灣地區對于紅樹林保護的法律在同等比較中效力較大。

2. 保護區——紅樹林的“歸宿”

保護區給紅樹林提供一個安全穩定的生長空間，是紅樹林的“歸宿”。為了更好的維護紅樹林的自然生長，隔離人為破壞，根據相關的法律規定，很多自然生態地區都設立了保護區。1999年國家環境保護總局發布的《近岸海域環境功能區管理辦法》第十一條規定：“禁止破壞紅樹林和珊瑚礁。在紅樹林自然保護區和珊瑚礁自然保護區開展活動，應嚴格執行《中華人民共和國自然保護區條例》，禁止危害保護區環境的項目建設和其他經濟開發活動。禁止在紅樹林自然保護區和珊瑚礁自然保護區內設立新的排污口。本辦法發布前已經設立的排污口，依法限期治理。”

海南省海口市的東寨港紅樹林保護區是中國第一個紅樹林保護區，1980年1月經廣東省人民政府批準建立，1986年7月9日經國務院審定晉升為國家級自然保護區。另有文昌清瀾港紅樹林保護區等一些省級保護區。在保護區內，禁止任何傷害紅樹林的活動。

臺灣地區政府根據專家學者的評估，成立保護區，并劃定保護區范圍，將保護區分為“自然保留區”“自然保護區”“野生動物保護區”“野生動物重要棲息環境”等不同級別。為實現保護目的，保護區內實行半封閉式管理，游客需申請方可進入，禁止任何建設和破壞行為。以臺南四草綠色隧道為例，管理方修建紅樹林等活動均需要向臺江國家公園報備申請，得到批準后方可進行。

海南地區在保護區制度方面主要針對事后的懲罰，臺灣主要進行事前的預防。從具體的操作方式上可以看出，臺灣則更為周全，對保護區有較為嚴格的劃分標準和完善的準入制度。

（二）管理水平

管理機構是指以紅樹林管理處為代表的政府機構，管理者在紅樹林保護中既要進行內部管理，即對紅樹林進行一些日常管理和維護措施；同時也要進行外部的引導，通過教育宣傳教育引導更多的人參與到紅樹林保護工作，實現人與林的和諧相處。在保護的前提下進行開發，使附近居民很好地實現產業轉型，獲得經濟效益，主動放棄對紅樹林生長有破壞性質的職業，從事對紅樹林生長有保護作用的生產活動。在觀光中，也喚起了游客的保護意識。

以海南文昌清瀾港紅樹林保護區為例，市區到景區有公交線路，依托八門灣綠道、航天城文化、魚市碼頭等特色資源，該地區的旅游有較為整體系統的開發。僅春節七天該景點就容納了六萬余人次。在東寨港紅樹林保護區，居民可以在景區內找到相關工作，管理處與當地居民合作開展農家樂，使雙方獲利。該區域在海南目前已有較為系統的規劃和開發，但在管理層面仍有待改進。

臺灣地區的情況與海南大致相同，保護的同時開發生態旅游。根據我們對當地員工的訪談，臺北淡水和臺南四草紅樹林景區基礎設施相對完善，接納游客量大。作為一個地區的出色景點，游客數量的增加會帶動當地的諸多產業，如在臺灣四草，游客在紅樹林綠色隧道和臺江公園游覽搭船每人次250臺幣。旅游產業的開發，對周邊居民發展有較大的促進作用。

管理機構在紅樹林保護中有著行動者和引導者的雙重地位。管理機構不僅應在保護區內維護紅樹林的正常生長，提高管理水平，還應該將視野擴展到外圍環境。通過有效的溝通方式，對紅樹林保護區周邊村民、游客和學生進行多種形式的宣傳教育，引導他們意識到紅樹林保護的重要性，積極參與配合紅樹林的保護，為紅樹林的生長提供健康長效的有利環境。除此之外，通過對紅樹林旅游資源的開發，促使周邊居民與紅樹林和諧相處，共同發展。

（三）社會參與程度

社會參與包括協會團體參與和個人參與。協會團體是民眾自發的一種組織，通常是無盈利的。目前在海南與紅樹林保護的協會團體較少，僅有少數企業設立相關方面的基金，相關協會仍處于成長階段。臺灣的協會組織相對較多，如臺灣荒野協會、臺灣濕地協會等。這兩大協會成立時間較長，運營機制較為成熟，規模也比較大。僅荒野協會在全臺灣就有11個分會，會員一萬余人；而濕地協會主要針對濕地保護，分會幾乎分布在臺灣的每個市縣。

在協會團體參與方面，臺灣與海南的差異主要在有組織的參觀教育活動。臺灣經常將紅樹林保護區作為學校進行環保教育的第二課堂。臺灣《環境教育法的實施》規定每人每年至少要接受4小時的環境教育，從而使環保理念深入人心。在臺灣，進行戶外教學的學校可提前與志愿者或者管理處進行聯系，申請導覽人員無償介紹，讓同學們在游覽過程中能夠接受更為系統的知識。

在個人參與方面，海南與臺灣的最大的差異在于志愿者服務。志愿者通常是無償參與到紅樹林保護工作中來。由于教育水平、社會發展程度、志愿者制度等多方面的差異，在志愿者服務方面，臺灣民眾的志愿者意識相比海南高出不少。主要表現在臺灣志愿者服務民眾參與比例高，服務時間久；而海南以大學生為主，服務時間較短。另外，作為紅樹林的鄰居，居民的態度對其生存會產生深刻影響。相比臺灣民眾的自發保護行為海南當地居民則顯得較為被動。在海南，當地居民由于知識水平有限、政府宣傳教育不到位及政府補貼不到位等原因，大部分居民對政府禁止其在紅樹林保護區內養殖難以接受和配合。

二、意見與建議

（一）完善法律，提高位階

首先，在社會主義法治社會，以法護林是實現紅樹林保護的根本途徑。完善的法律可以形成長期有效的管理機制，培養民眾良好的紅樹林保護意識。依據現有的《中華人民共和國森林法》和《中華人民共和國海洋環境保護法》，海南省結合本省實際情況，制定出《海南省紅樹林保護規定》，有利于落實紅樹林的保護工作。其次，凸顯法律上的重視性。根據“特別法優于一般法”的原則，臺灣的《文化資產保存法》屬于特別法，優于一般的法律。海南保護紅樹林的相關法律屬于一般法，在同一范圍內并無特殊性。可參照臺灣做法，建立針對紅樹林保護的特別法，實現優先適用原則，凸顯紅樹林保護的重要性。

（二）加強管理，協調發展

管理者不僅要具備關于紅樹林保護的專業知識，還要具有一定的管理能力。首先要不斷完善自身建設，提升“軟件”能力。針對管理區工作人員綜合素質有所欠缺的情況，加強人員培訓，定期組織學習、講座，建立一套完善的培訓和考核機制；引進高素質管理和科研人才，提升隊伍建設水平；健全各項規章制度，落實保護措施；嚴格執行保護區準入制度。其次提升管理機構“硬件”能力。完善宣傳、教育、研究等各項基礎設施建設，創造良好的硬件環境；解決人工造林困境，引進技術支持。同時發揮保護區紅樹林濕地資源和地理位置的區位優勢，與高校科研機構或者其他地區合作，建設動植物研究基地、開展紅樹林生態系統的環境等項目的科學研究，形成以科研技術為支撐、政府財政為保證、保護區管理處負責日常管理的共管體系。

探索社區共管模式，實現居民與紅樹林的和諧相處。保護區的管理要使周邊居民“界外受益”，切實享受到紅樹林保護帶來的福利。提倡保護區與周邊社會共管共贏，引導居民主動參與紅樹林保護，恢復居民“主人公”身份，實現由“受益方”到“管理方”的轉變。在旅游開發中幫助居民轉型，提供水上觀光旅游船駕駛、海釣場管理、觀光車租賃管理等工作。合理規劃旅游布局，與當地特色產業相結合，恢復傳統漁業、碼頭等景點對游客的吸引；設計便捷高效的旅游線路，開展多種形式的旅游活動，增強旅游指引的專業性、趣味性，形成良好的旅游開發體系。發展與保護區管理和保護相協調的生態產業，重點發展生態養殖和生態旅游，促進保護區資源可持續發展。這才是紅樹林的長久保護之策。

（三）立足教育，廣泛宣傳

只有通過教育宣傳，提高社會民眾的環保意識，才能獲得更多的支持參與，實現紅樹林保護的可持續性。政府主導，眾人參與。多渠道、全方位宣傳，呼吁社會關注；發揮專家學者的帶頭力量，鼓勵民間團體參與，吸引志愿者服務，成立相關的紅樹林保護協會；深入社區進行宣傳，引導退休職工參與到志愿者群體中來，積極進行志愿者培訓，形成以專家學者為先導、各類協會為紐帶、普通民眾為主體的民間保護力量。合理解決紅樹林保護與居民生活的沖突，改變管理機構和居民的對立狀態，使雙方站在“同一戰線”，共同擔負起保護紅樹林的責任，實現生態環境的長久穩定。

三、結語

保護紅樹林不僅是政府的職責，也是社會民眾共有的義務。如何實現保護與發展的共贏是政府需要解決的問題。管理機構在劃定保護區以及對保護區進行一系列的管理維護措施的同時，更要考慮到當地村民的生存與發展。處理好居民生存與紅樹林保護的矛盾，才是實現人與自然和諧發展的關鍵所在。而在此基礎上，管理者才能進一步引導居民參與紅樹林保護，宣傳保護意義，提高民眾保護意識。當社會大眾自發地參與到保護活動中來時，管理者應從被動層面轉換到主動層面，成為保護紅樹林主導者的一部分，從而實現角色轉變，將民眾納入到管理者范疇。紅樹林有著不可估量的生態、經濟和社會價值，因此，我們在開發利用保護這些重要資源的同時，更應該考慮到可持續發展的問題，關注生態效益，追尋社會、經濟、環境各要素之間的相互協調發展。

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基金項目：海南大學本科生創新創業訓練計劃基金項目。

（作者單位：海南大學）