海關(guān)推進政府購買服務(wù)方向之探索

子美

摘要：在全面深化改革進程中，推廣政府購買公共服務(wù)成為行政體制改革中的重點之一。海關(guān)總署結(jié)合國務(wù)院關(guān)于政府購買公共服務(wù)指導(dǎo)意見要求，對全國海關(guān)該項工作作出進一步指導(dǎo)和規(guī)劃。文章從海關(guān)工作實際出發(fā)，對海關(guān)推進政府購買公共服務(wù)現(xiàn)狀進行剖析，提出推進該項工作合理化建議。

關(guān)鍵詞：政府；購買；公共服務(wù)；海關(guān)

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，在行政體制改革方面“推廣政府購買公共服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。”海關(guān)總署結(jié)合中央具體要求，發(fā)布政府購買公共服務(wù)指導(dǎo)意見，有力推進海關(guān)職能轉(zhuǎn)變、鞏固服務(wù)型海關(guān)建設(shè)，結(jié)合海關(guān)該項工作實際情況，如何從完善制度和流程入手，探索有效落實和推進該項工作成為重中之重。

一、政府購買公共服務(wù)概述與現(xiàn)狀

（一）概念闡述

政府購買公共服務(wù)是指將原來由政府直接提供的、為社會公共服務(wù)的事項交給有資質(zhì)的社會組織或市場機構(gòu)來完成，并根據(jù)社會組織或市場機構(gòu)提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標準進行評估后支付服務(wù)費用，即“政府承擔(dān)、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”，是一種新型的政府提供公共服務(wù)方式。隨著服務(wù)型政府的加快建設(shè)和公共財政體系的不斷健全，政府購買公共服務(wù)將成為政府提供公共服務(wù)的重要方式。

政府購買公共服務(wù)是政府采購的一部分，遵守《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱‘政府采購法）的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《政府采購法》第二條規(guī)定，政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。可見采購對象包括貨物、工程和服務(wù)，其中“服務(wù)”的行為包括公共服務(wù)。

（二）發(fā)展過程與內(nèi)容

我國政府購買服務(wù)的時間始于1995年的上海，主要用于修建上海浦東新區(qū)“羅山會館”。2003年以后，隨著《政府采購法》的實施，政府購買服務(wù)開始在全國范圍內(nèi)開展，北京、上海、浙江、廣東等地陸續(xù)開始了政府購買服務(wù)實踐。目前，我國政府購買服務(wù)的領(lǐng)域在不斷擴大，依據(jù)政府采購品目分類，按照服務(wù)收益對象將服務(wù)項目分為三類：一是為保障政府部門自身正常運轉(zhuǎn)需要向社會購買的服務(wù)，如公文印刷、物業(yè)管理、公車租賃、系統(tǒng)維護等；二是政府部門為履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管等職能需要向社會購買的服務(wù)，如法規(guī)政策、發(fā)展規(guī)劃、標準制定的前期研究和后期宣傳、法律咨詢等；三是位增加國民福利、受益對象特定，政府向社會公眾提供的公共服務(wù)，如公共設(shè)施管理服務(wù)、環(huán)境服務(wù)、專業(yè)技術(shù)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生等。

二、海關(guān)政府購買服務(wù)三大難點

（一）制度尚未完善，項目尚需明確

目前，海關(guān)政府采購主要依據(jù)是《政府采購法》、海關(guān)總署印發(fā)的《海關(guān)政府采購管理辦法》，以及每兩年更新一次的中央預(yù)算單位政府集中采購目錄、部門集中采購目錄（以下簡稱“目錄”）等，“目錄”中明確的政府采購范圍雖然包括“服務(wù)”類，其主要包括車輛相關(guān)服務(wù)、印刷服務(wù)、會議服務(wù)等，并且主要針對北京范圍內(nèi)單位，對京外單位不強制執(zhí)行，海關(guān)部門集中采購目錄主要包括海關(guān)業(yè)務(wù)相關(guān)設(shè)備維修、軟件開發(fā)及維護等，而海關(guān)業(yè)務(wù)涉及到的稽查、化驗檢測、法律咨詢、項目評審等大量社會服務(wù)未包含在“目錄”范圍內(nèi)，難以適應(yīng)海關(guān)政府購買公共服務(wù)工作需要。另外，政府購買公共服務(wù)的招標文本、談判方法、專家選擇、采購合同范本、定價標準都具有不同特點，目前尚欠缺整套制度規(guī)范。

（二）承接主體尚未成熟，市場尚需規(guī)范

海關(guān)購買公共服務(wù)，對承接服務(wù)主體提出較高要求。承接海關(guān)購買服務(wù)的主體必須是合法登記的企業(yè)、機構(gòu)等社會力量，其應(yīng)具有獨立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，具有健全的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、財務(wù)會計和資產(chǎn)管理制度，具有良好的社會和商業(yè)信譽，并且依法繳納稅收和社會保險的良好記錄，對承接服務(wù)主體提出較高要求，對于三、四線城市的海關(guān)來說，依據(jù)政府采購相關(guān)法律和規(guī)定，選擇符合要求數(shù)量的資質(zhì)達標企業(yè)尚存在困難，或承接服務(wù)主體市場存在惡意競爭、攪亂市場等現(xiàn)象，市場尚需進一步規(guī)范，加大監(jiān)管力度。

海關(guān)購買服務(wù)通常要求承接服務(wù)主體提供較佳服務(wù)質(zhì)量，尤其在物業(yè)服務(wù)、車輛服務(wù)、印刷服務(wù)等主要海關(guān)政府購買服務(wù)方面，有限的預(yù)算資金與較高服務(wù)質(zhì)量要求形成一定矛盾，在其他領(lǐng)域購買服務(wù)方面，快速發(fā)展的需求與社會組織承接能力不足形成對比，即“花錢難買優(yōu)質(zhì)服務(wù)”。

（三）觀念尚未形成，推廣力度尚需加大

海關(guān)向社會力量購買公共服務(wù)是政府采購工作的一部分。近年來，隨著國家和社會各界對政府采購工作的高度重視和關(guān)注，海關(guān)總署和各級直屬海關(guān)在政府采購工作方面細化制度、嚴格流程、加強監(jiān)督，然而，政府采購工作流程的規(guī)范和制度的約束給購買主體帶來諸多困擾，一方面對政策不熟悉，不知道購買什么、購買多少錢該走政府采購程序、程序該怎么走，另一方面，政府采購難免觸及自身利益，也對權(quán)力邊界產(chǎn)生約束，購買主體的推進工作存在一定阻力。尤其是涉及政府購買公共服務(wù)，相關(guān)制度規(guī)范、采購項目尚未明確，界定尚屬模糊，且公共服務(wù)類目多、內(nèi)容雜，購買主體在執(zhí)行過程中或圖省事、或為私利，阻礙購買服務(wù)有序推進。

三、海關(guān)推進政府購買服務(wù)建議

根據(jù)中央推進政府購買服務(wù)工作要求，政府購買服務(wù)工作本著“方式靈活、程序簡便、競爭有序、結(jié)果評價”的原則，針對服務(wù)項目不同的特點，探索政府購買服務(wù)工作新機制。近年來，海關(guān)在政府采購法律法規(guī)、流程方面不斷趨于完善，尤其是2014年上線應(yīng)用財政部研發(fā)的“采購計劃管理系統(tǒng)”后，首次實現(xiàn)了“無預(yù)算不采購”的政府采購管理突破。根據(jù)財政部、海關(guān)總署關(guān)于推進政府購買服務(wù)工作的要求，結(jié)合海關(guān)自身工作情況，筆者提出如下工作建議。

（一）完善制度與規(guī)范流程并行

一是完善政府采購相關(guān)法律法規(guī)。修訂海關(guān)政府采購管理辦法相關(guān)條款，將政府購買服務(wù)內(nèi)容納入預(yù)算管理范疇，科學(xué)劃分層級部門間的事權(quán)、支出責(zé)任。擴大政府集中采購目錄范圍，國務(wù)院辦公廳最新印發(fā)的《中央預(yù)算單位2015～2016年政府集中采購目錄及標準》（以下簡稱“2015～2016年政府集采目錄”） “三、服務(wù)類” 中，適用所有中央預(yù)算單位新增“車輛租賃服務(wù)”項，并注明“京外中央預(yù)算單位可擇優(yōu)選擇是否屬地化采購”；對“京內(nèi)單位”新增“工程造價咨詢服務(wù)”項，并對“會議服務(wù)”取消2萬元限額，均納入目錄范圍。海關(guān)2015～2016年部門集中采購目錄中，對“海關(guān)信息管理系統(tǒng)開發(fā)及維護”適用范圍由“京內(nèi)單位”修訂為全國海關(guān)適用。“2015～2016年政府集采目錄”和海關(guān)部門集采目錄結(jié)合購買主體政府采購需求和承接主體實際情況，逐步修訂和擴大“服務(wù)類”目錄范圍，進一步完善政府購買服務(wù)項目。

二是建立合法合理的政府采購流程。結(jié)合法律法規(guī)的修訂，重新理順政府采購流程，明確以“無預(yù)算不采購”為原則，從嚴執(zhí)行政府采購相關(guān)規(guī)定，緊密結(jié)合采購目錄和采購方式變化，及時調(diào)整采購方式，理順采購流程，建立科學(xué)、有效的政府采購流程管理體制。

完善制度是“有法可依”的先行條件，規(guī)范流程是“執(zhí)法必嚴”的必要準則，完善制度與規(guī)范流程的有機結(jié)合，是制度規(guī)范流程、流程落實制度的必然要求。

（二）明確責(zé)任與績效監(jiān)督并重

一是建立責(zé)任機制，提供政府購買服務(wù)有力保障。明確采購需求人和采購人代表各自職責(zé)，依據(jù)各單位工作情況，建立政府購買服務(wù)責(zé)任表，其中由采購項目、需求方、采購方、監(jiān)督部門等幾個重要部分組成，以其作為政府購買服務(wù)工作規(guī)范和指導(dǎo)，同時加強各單位和部門間溝通協(xié)調(diào)，互相協(xié)作做好購買服務(wù)的事前基本情況、事中合同簽訂、事后績效評估，確保政府購買服務(wù)的公開、公平、公正。

二是加強服務(wù)績效監(jiān)督管理。建立政府購買服務(wù)績效評價和監(jiān)督體系，對購買服務(wù)承接主體承接購買服務(wù)進行服務(wù)能力、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)態(tài)度等全方位評估，適時引進獨立第三方監(jiān)督機構(gòu)（如會計師事務(wù)所、咨詢評審機構(gòu)等）；建立對投訴的調(diào)查反饋機制，管理部門接受被服務(wù)方的投訴，打破被服務(wù)方僅能向承接主體投訴的現(xiàn)行模式，有效提升政府采購服務(wù)效能；納入單位績效考核機制，將政府購買服務(wù)的推進和完成情況納入單位目標考核評比，切實提高各部門推進此項工作積極性。

責(zé)任明確在先，績效監(jiān)督在后，責(zé)任明確為績效監(jiān)督提供有力依據(jù)，績效監(jiān)督為責(zé)任管理提供堅實保障。

（三）嚴格執(zhí)行與靈活掌握同步

一是嚴格執(zhí)行《政府采購法》和中央、部門政府采購目錄等規(guī)章制度，從嚴掌握、規(guī)范先行，深入貫徹例行節(jié)約要求，加強政府采購計劃管理。結(jié)合預(yù)算管理制度改革的要求，著力規(guī)范和細化政府采購預(yù)算編制，加強政府采購服務(wù)的履約管理，以加強服務(wù)質(zhì)量反饋機制、監(jiān)督管理機制的有效結(jié)合，加快推進政府購買服務(wù)步伐。

二是靈活開展政府采購服務(wù)工作。按照政府采購相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，根據(jù)服務(wù)項目的采購需求特點選擇適用采購方式，對于采購需求處于探索階段或不具備競爭條件的項目，符合《政府采購法》第二十七條規(guī)定申請適用公開招標以外采購方式的，財政部門可簡化申請材料要求，也可改變現(xiàn)行一事一批的管理模式，實行一攬子批復(fù)。同時，積極探索新的政府采購合同，積極培育政府購買服務(wù)供給市場，加強合同對服務(wù)的規(guī)范性，并積極為具有相對固定性和延續(xù)性的服務(wù)營造良性市場競爭環(huán)境。

嚴格執(zhí)行法律法規(guī)制度是政府采購工作的要求，靈活開展政府購買服務(wù)工作是探索和推進該項工作的重點，二者相互結(jié)合是推進政府購買服務(wù)工作的有效方式。

（四）宣傳推廣與培訓(xùn)學(xué)習(xí)共進

一是加強政府采購宣傳工作，扭轉(zhuǎn)部分單位認為政府采購與我部門無關(guān)、徒增工作量、政府購買服務(wù)無法實施的舊觀念，隨著政府采購工作的細化和發(fā)展，該工作將貫穿于各部門的工作中。加強政府采購法律法規(guī)政策宣講和推廣，配合反腐政策學(xué)習(xí)，努力減少政府采購服務(wù)“灰色地帶”“暗箱操作”情況，加強各單位對政府購買服務(wù)重要性的認識，在單位內(nèi)部形成從上至下重視政府采購的工作態(tài)度和工作氛圍。

二是提升政府采購工作人員職業(yè)素養(yǎng)，緊密關(guān)注政府購買服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)發(fā)布與更新，強化采購能力建設(shè)，多渠道、多形式開展采購人、采購監(jiān)管機構(gòu)、采購代理機構(gòu)等各類從業(yè)人員的職業(yè)道德、業(yè)務(wù)能力和系統(tǒng)操作培訓(xùn)工作。各部門從業(yè)人員應(yīng)自覺加強學(xué)習(xí)、思考和研討，加強各單位間工作經(jīng)驗交流和相互討論，在實際工作中不斷推進購買服務(wù)工作合理合規(guī)。

宣傳推廣是培訓(xùn)學(xué)習(xí)的基石，培訓(xùn)學(xué)習(xí)有效落實宣傳推廣內(nèi)容到具體工作中，二者結(jié)合、互相促進。

（作者單位：大連海關(guān)）