財政促進農村投融資機制創新的實踐與思考

李曉煜

2009年，河南省委、省政府批準信陽市設立河南省農村改革發展綜合試驗區。作為試點縣之一，6年來，光山縣依據《信陽農村改革發展綜合試驗總體方案》，按照解放思想，先行先試的要求，大膽探索，充分發揮財政職能，積極創新農村投融資機制，有力地支持了全縣經濟和社會事業建設。同時，在實踐中發現了一些亟須解決的問題。

一、光山縣創新農村投融資機制的實踐

光山縣創新農村投融資機制進行了一系列的實踐。具體表現在：一是抓好基本規范的建立。通過全縣37個市縣兩級示范村試點總結，光山縣出臺了《創新農村投融資體制機制指導意見》、《整合涉農資金支持試驗區建設的辦法》、《關于發揮財政資金引導和動員社會資金投入農村基礎設施建設和公共服務建設的實施意見》、《農村金融產品和服務方式創新實施方案》、《農村試驗區建設財政貼息資金管理辦法（試行）》等文件，為規范全縣創新農村投融資機制提供指導。二是健全了投融資體系。整合縣域各類國有公司，成立縣級發展投資公司，以國有土地和其他國有資產保證，為城鎮公益事業發展籌集資金20000萬元；成立金財、鑫晟兩家國有獨資擔保公司，總注冊資金15000萬元；設立財政服務企業助保金，為中小企業提供貸款擔保。爭取各類銀行在光山設立分支機構，目前全縣共有農行、中行、工行、建行、農聯社、郵儲行、信陽銀行（現中原銀行）、珠江村鎮銀行、農發行等9家金融機構進駐；有匯龍、眾城、興業小額貸款公司3家，總注冊資金6000萬元；有包括20家扶貧互助社在內的農民資金互助合作社57家，其中20家扶貧互助社由財政注入資本金275萬元，社員入股613萬元，農民資金互助社大多數沒有運行。寨河鎮杜崗村扶貧互助社以“社員村內互助合作、戶聯互保用款付息”方式吸引閑余資金150余萬元，深得村內蔬菜種植、養殖、充絨等農戶的歡迎。三是創新了金融產品和服務模式。財政部門通過財政資金定向存款方式，引導金融信貸投向。縣人行通過銀企對接會、洽談會等形式，引導商業銀行改進服務方式，推新金融產品。比如縣農行以惠農卡為載體，發放聯保授信貸款，實行動態管理，在授信額度內免于擔保，簡化了信貸手續；縣建行以聯貸聯保方式對大米加工、羽絨、面粉等中小企業貸款3000余萬元，降低企業用款成本等；農行在潑陂河、寨河、文殊等鄉鎮的3個村設立信貸工作站，中行在南向店鄉設立惠農支付服務點。這些措施促進了縣域金融機構新增存款用于當地貸款的積極性。以2013年4月為例，全縣各類存款151億元，貸款55.87億元，存貸比為37%，新增貸款主要投向縣內農業生產、個人消費和重點工業項目。四是開展了農村“五權”確認。通過在晏河鄉帥洼村試點林權、水權、房權、土地承包經營權、集體建設用地使用權等“五權”確認，總結經驗，大力推行。目前全縣土地承包權確認達100%、林權確認95%、集體建設用地使用權確認85.21%、房權和水權確認工作也取得重大進展。在此基礎上，2014年光山縣成立了集各類資產、產權交易于一體的公共資源交易中心，促進資產流動。五是促進了農村信用體系建設。評選出信用鄉3個，信用村96個、信用戶和信用商戶56130家，解決了一些農民抵押貸款擔保難的問題。六是開展了涉農項目資金整合。以小農水重點縣、現代農業、千億斤糧食示范工程、美麗鄉村建設等項目資金為抓手，采取規劃捆綁、項目捆綁、資金捆綁的方式，按照“性質不變、渠道不亂、各記其功、各負其責、集中投入、形成合力”的原則，提高了財政資金使用績效。以2013年度的美麗鄉村省級示范點晏崗村為例，該項目財政總投資1287萬元，整合林業、交通、文化廣電、水利、民政、教育等部門項目資金1600萬元，較好地推進了項目建設，發揮了資金的整體效益。

二、創新農村投融資機制面臨的機遇和挑戰

支持“三農”發展，創新投融資機制是地方政府增加財政收入，提高發展質量，轉變經濟增長方式的重大舉措。與全國各地一樣，當前，創新農村投融資機制處于難得的戰略發展機遇期，同時也面臨著諸多的困難和挑戰。就光山縣而言，一是2014年信陽市被確定為全國第二批農村改革試驗區，主要承擔深化集體林權制度改革試點、改進農業補貼辦法試點試驗、涉農建設性資金整合試驗、扶貧開發綜合改革試點四項農村改革試驗任務，這必將為創新農村投融資機制提供良好的外部環境。二是省委、省政府和省直相關部門對信陽“河南省農村改革發展綜合試驗區”的大力支持，特別是黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于進一步深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），為更好地創新投融資機制，搭建投融資平臺，實現健康快速發展提供了可靠的保障。三是經過6年來的實踐，積累了比較豐富的經驗，為投融資健康發展提供了支撐。同時，隨著國家產業結構調整和升級加快，基礎設施、基礎產業和支柱產業建設步伐進一步提速，創新農村資金投融資領域有較大的發展空間。

光山縣創新農村投融資機制存在的主要問題有“四難”。一是貸款難的問題未從根本上改變。金融部門的貸款因為門檻高，造成貸款人的貸款需求難以滿足，貸款人要么通過擔保取得貸款，要么通過高利貸滿足短期資金需求，其直接的結果是成本增加。農村“五權”屬集體性質，價值低，往往很難被金融機構視為抵押物。農民真正用林權、土地經營權、水權、房權、集體建設用地使用權取得抵押貸款的非常少。二是辦證難制約投融資機制創新。農民資金互助社無法辦理金融許可證，甚至連民政部門民辦非盈利團體證書也不能辦理，處于“兩不管”狀態，實際運行的很少。三是農村金融機構網點少讓農民辦款難。近年來，由于多種原因，涉農金融機構撤并鄉鎮布點，導致農民存款難、貸款難、用款難。主要原因是農村住戶分散，信貸成本高，加上農村投融資涉及財稅金融政策條條框框較多，政策“瓶頸”讓各級各部門不能、不敢越政策紅線。四是財政間歇資金難以有效發揮作用。特別是國庫集中支付所沉淀的資金沒有流動起來，不能發揮資金效益。

三、創新農村投融資機制的思考

（一）樹立“惟實務農”的理念。要深入學習《決定》，領會《決定》實質，要把服務壯大農村實體經濟、服務“三農”作為創新農村投融資機制的出發點和檢驗標準，防止不切實際的“惟求新而創新”。

1.轉變觀念，在擔保融資上做文章。一是在發展壯大國有擔保公司的同時，發展民間擔保公司，由擔保公司來溝通貸款人與金融部門的聯系，實現農貸“雙贏”。比如金融部門不愿意林權抵押貸款，但通過擔保公司的擔保介入，讓銀行的資金敢于投放到本地實體經濟中去，真正達到新增存款用到本地；鼓勵吸引外地小額貸款公司投資，以緩解農村貸款難的問題。二是規范促進農村典當行的發展，方便貸款人籌措生產發展的短期資金。

2.因勢利導，充分發揮財政職能。一是充分發揮財政政策作用，對轄區內金融機構支持縣域經濟社會發展力度大的，獲得的財政資金支持額度就大，以此激發各金融機構新增存款用于地方貸款的積極性。同時完善獎勵制度，設立專項獎勵資金，對轄區金融機構新增存款用于地方貸款量大的給予獎勵。二是建立地方財政貼息基金，從土地出讓金中提取一定比例的資金作為貼息基金，對開展土地流轉、農業專業化生產、特色產業及現代農業的貸款給予貼息，減輕農民創業成本，放大財政貼息在引導農業現代化的作用。三是用好財政間歇資金，在風險可控、借貸可支配的前提下，管好財政信用。

3.放寬農村資金互助社設立管制。建立銀監、人行、工商、農業、民政、財政協調機制，完善制度，強化監督，嚴格管理，為農民資金互助社的合法經營、健康發展提供良好的經營環境。特別是加強農村金融市場的風險管理宣傳教育，提高農民自主創新的風險意識。財政部門要建立風險準備基金，銀監、人行部門要建立健全投融資的風險識別、監控分析和防范體系，提高監控水平和風險預警能力，做到事前風險防范和事中風險控制相結合，促進農民資金互助社風險監控日常化、制度化、規范化。

（二）放大農村產權確權效應。加重農村產權的“含金量”，城鄉產權實行“同產同權，同等對待”，放寬涉農貸款抵押不合理的限制，允許農民用房權、土地承包經營權、林權、集體建設用地使用權抵押貸款，推行農村養殖活體、灘涂、農業生產設備等抵押貸款，加快推進農村信用鄉、信用村和信用戶的評定，大力開展信用貸款。

（三）突出財政在投融資機制中創新的引領作用。健全完善縣級政府發展投資公司職能，利用財政信用，開展農村集體建設用地抵押貸款，引導城鎮土地開發資金“上山下鄉”，為改善農村人居環境建設募集資金。改進補貼資金管理辦法，在維持存量不變的前提下，集中新增農業補貼資金全部用于農村公益或基礎設施建設。改進涉農資金管理辦法，加強規劃管理，以縣為單位，整合所有涉農建設資金，按照整村推進方式，集中投入使用，提高資金使用效益。充分發揮政府“一事一議”財政獎補資金“四兩撥千斤”的作用，撬動社會資金，使創新農村投融資機制真正服務農村改革發展。

（作者單位：河南省光山縣財政局）

責任編輯：洪峰