推進農村土地規范有序流轉釋放助推‘三農’發展綜合效應

饒東平

農村土地問題，是“三農”工作的核心之一，是農業農村穩定發展的重要基礎、優化城鄉資源要素合理配置的有效方式、深化農村改革和統籌城鄉一體化發展的重要內容、促進農民增收的重要途徑。近年來，合肥市委、市政府高度重視農村土地承包經營權流轉（以下簡稱“土地流轉”），在加快合肥市工業化和城鎮化進程中，積極推進農村土地流轉依法、規范、有序開展，對促進全市城鄉經濟協調發展、農業轉型升級、農村勞動力轉移和增加農民收入起到了積極作用。

2008年以來，合肥市通過政策引導、規范管理等綜合措施，依法規范有序推進農村土地流轉，呈現出“六增六轉變”的特點。即，流轉規模增大，由零散流轉向集中連片規模化流轉轉變；流轉主體增量，由單純農民方便耕作流轉向多元化經營主體規模經營流轉轉變；流轉效益增長，由單一租金低收益向股份化增值轉變；流轉進程增速，由村組之間流轉向整村整鄉區域化流轉轉變；流轉形式增多，由單一以互換、代耕為主向轉包、出租、入股、轉讓等多形式并存轉變；流轉渠道增加，由農民自發流轉向組織化和市場化流轉轉變。土地流轉促進了現代農業發展“缺主體”、“缺投入”、“缺動力”、“缺抓手”等一系列問題的逐步破解。截至目前，全市土地流轉面積達250萬畝，流轉率達50%以上。

一、創新理念，推動流轉

跳出農業農村抓“流轉”的傳統思維，堅持把土地流轉置于城鄉統籌一體化發展的大格局中加以謀劃和推進。一是優化產業布局引導流轉。圍繞銜接全市城鄉空間布局和建設、國土利用和產業布局等規劃，先后編制了現代農業發展“十二五”、環巢湖生態農業帶建設、美好鄉村建設等一系列規劃，積極引導各類資本和經營主體向優勢產業集聚，促進土地集中規模經營。二是依托城鎮化發展促進流轉。近年來合肥市“工業立市”、“縣域突破”等重大發展戰略提升了城鎮化集聚人口、承載產業等綜合功能，以及大力實施農民收入倍增行動，多途徑促進了農民就近就地轉移和居住就業，農民在市域、縣域內“有處可去、有活可干、有錢可掙”，弱化了生產和生活對土地的依賴及束縛，有力促進土地流轉和規模化經營。三是培育新型農業經營主體帶動流轉。深入實施農業產業化“雙千億”跨越發展行動，創新農業經營機制，大力推行“龍頭企業+合作社+家庭農場（種養大戶）+農戶”的產業化聯合體建設，構建利益緊密聯合體，帶動農戶加快土地流轉。龍頭企業、合作社、家庭農場（種養大戶）新型農業經營主體日益壯大，已成為土地流轉的重要承接者。四是加快現代農業園區建設推動流轉。結合萬畝土地復耕、整村推進新農村建設、農業綜合開發、美好鄉村建設等項目實施，大力推進現代農業示范區、農業開發區，主導產業園區、農業科技園區等現代農業園區建設，推動整鄉、整村、整組土地集中規模流轉，促進現代高效規模農業發展。五是加快城鄉統籌發展助力流轉。深入推進城鄉規劃、產業、基礎、公共服務和社會事業統籌發展，農村生產生活基礎設施不斷改善，農村醫療、社保等基本保障提標提檔，逐步將農村社會保障功能由依靠土地轉變為依靠社會制度上來，保障農民“不失地、不失權、不失利、不失業”。

二、健全體系，保障流轉

充分發揮政府引導、政策扶持、產業發展、服務管理、社會保障等體系的綜合作用，保障農村土地有序流轉。一是建立行政政策支持體系。市政府、市農委先后制定出臺《關于農村土地承包經營權流轉的意見》、《合肥市農村土地承包經營權流轉規范化管理和服務的實施意見》、《關于全市農村土地流轉服務平臺建設的指導意見》、《合肥市工商企業租賃農戶承包土地準入和監管制度（試行）》等一系列文件，建立了農村土地承包經營權流轉“1+N”政策配套體系，積極引導土地規范有序流轉。二是建立財政扶持政策體系。市政府連續5年制定出臺了《合肥市承接產業轉移促進現代農業發展的若干意見》，形成了促進土地規模流轉和經營的涵蓋種養殖業基地建設、生產經營主體獎補等系列扶持政策，鼓勵和引導各類社會資本進入農業領域參與土地流轉，促進現代農業開發和建設。三是建立現代農業產業體系。深入推進農業產業結構調整和“生產、經營、主體、要素、功能”五個轉型升級，建立“穩糧、擴菜、強畜、興生態、重加工”的現代農業產業體系，全面提升農業特色化、規模化、設施化、園區化、集約化水平，尤其是農業龍頭企業、合作社、家庭農場、種養大戶以及各類現代農業園區的蓬勃發展，為農業產業承接規模土地流轉，發展現代農業，促進土地集約經營奠定了基礎。四是建立管理服務體系。在全省率先建成了市、縣、鄉、村四級土地流轉服務和流轉糾紛調處體系以及網絡服務平臺，實行“一站式”流轉服務。加強制度體系建設，制定了全市統一制式的土地流轉合同指導文本，建立了以實施土地流轉合同制和備案制為重點，從土地流轉準入、政策咨詢、臺賬管理、登記備案、合同管理、鑒證及檔案管理等全程化的管理制度，規范土地流轉管理和服務機制。五是建立社會保障體系。將促進農村土地承包經營權流轉納入城鄉統籌改革的重要內容，積極構建農村“社保、醫保、失地農民養老保險、最低生活保障和社會救助”五大社會保障體系，在全省率先實行城鎮居民醫療保險，三縣新型農村合作醫療與居民醫保“二險合一”，加大農村勞動力培訓和轉移就業力度，逐步減少耕地資源對農民生產生活的“約束”，促進土地規模流轉。

三、規范管理，有序流轉

堅持“八措并舉”，確保土地流轉“有規可循，有制可管”。一是把好流轉資質“準入關”。對流出土地和流入方資質進行審核，重點審核土地流入方是否具備農業生產經營能力或從事農業生產經營資格和資質，保證工商企業流轉土地經營農業和農民流轉土地“兩個效益”。二是把好流轉用途“政策關”。審核流轉土地是否用于農業生產，是否與當地農業產業結構調整、區域化布局、規模化經營相結合，保證土地流轉促進區域主導產業和特色農業發展。三是把好流轉價格“指導關”。各縣區根據不同區域、不同產業，制定年度土地流轉片區指導價格，依法指導供求雙方就流轉價格、年限以及權利、義務等進行平等協商，積極引導和提倡以稻谷國家保護收購價格或國家保護價折算為糧食等實物方式為基礎計算流轉租金及定期增長機制，維護農民利益。四是把好流轉合同“簽訂關”。使用全市統一的指導性制式流轉合同文本，由鄉鎮土地流轉服務中心指導合同簽訂，進行鑒證、督促合同履約。五是把好流轉資料“建檔關”。 嚴格落實土地流轉備案制，按照分級備案的原則，重點加強市縣兩級單宗流轉1000畝、500畝的土地流轉備案工作。突出鄉鎮土地流轉服務中心對土地承包合同、土地流轉基礎統計和流轉合同等資料的整理歸類，登記造冊，建立檔案，做到土地承包和土地流轉有據可查。六是把好糾紛“調處關”。進一步加強村級協商、鄉鎮調解、市縣仲裁、司法保障的土地承包糾紛調解仲裁工作機制，加強調解和仲裁隊伍建設，規范工作機制，確保流轉糾紛及時化解。七是把好風險“防控關”。對500畝以上規模流轉的經營者，實行鄉鎮審查、縣級審核、市級備案制度；建立租金預付制度，自土地流轉合同簽訂生效之日起10日內，預付全年土地流轉租金，自第二年起，每年年初預付全年土地流轉租金；建立風險保障金制度，按不低于一個年度的土地流轉租金向鄉鎮“三資”委托代理中心繳納風險保障金，實行繳納企業專戶存儲管理，待流轉合同到期后返還本息。八是把好“監督關”。切實維護土地流轉雙方權益，加強對規模以上土地流轉經營項目年度檢查，由農業行政主管部門按“分級審查”原則對土地流轉項目分級進行跟蹤審查和評估，及時化解流轉矛盾糾紛，對于發現的問題要及時督促受讓方限期整改。同時著力加強對承接土地流轉企業等經營主體的“產銷、銀企、項目、建設”等服務力度，為流轉土地經營主體提供良好發展環境，促進新型農業經營主體發展。

四、多種模式，促進流轉

以轉變農業發展方式為主線，以創新適度經營模式為載體，積極探索農村土地流轉適度規模經營新模式和農村資產資源高效利用新機制，確保“有地可流，有業可載，有人可營”。一是積極發展以農民自愿入股為主的農民土地股份合作社經營模式；二是支持發展以村集體統一組織和農民量化土地承包經營權入股為主的村集體土地股份合作經營模式；三是鼓勵發展以種養大戶集中規模經營為主的家庭適度規模經營模式；四是支持促進種養大戶向“升級版”的“家庭農場”適度規模經營模式轉變，促進龍頭企業與其建設“聯合體”；五是探索開展以農業龍頭企業聯結農戶，實行供種、育苗、機播、技服、收割、烘干、收購“一條龍”土地經營全程托管模式；六是促進發展以農民委托龍頭企業等經營主體經營土地為主的業主租賃經營模式；七是以各類經營主體進入園區通過“單元化”方式流轉土地經營為主的“大園區+小業主”經營模式；八是積極發展以“整村整組”土地流轉成立土地合作社，整體對外租賃經營的模式。從而推動土地資源向土地資本轉變，土地承包經營權向土地股權轉變，促進土地資源的優化配置和農民利益的長期有效聯結。

（作者單位：安徽省合肥市農委政策法規處）

責任編輯：洪峰