存款保險制度破冰

何佳艷

中國人民銀行副行長潘功勝1月23日表示，我國存款保險條例向社會公開征求意見工作已圓滿完成，制度出臺前的各項準備工作已經就緒，在按照規定履行相關審批程序之后，存款保險制度可能會付諸實施。

存款保險，是指銀行交納保費形成存款保險基金，當個別銀行經營出現問題時，使用存款保險基金對存款人進行償付。政府過去對銀行業一直推行隱性存款保險制度，對銀行的安全全部兜底，如今為何要進行改變？即將推行的存款保險制度有哪些特點？又將會給民眾未來的儲蓄和投資帶來什么影響？

政府不再為銀行信用背書

存款保險的制度安排，實現了國家不再給銀行個體信用背書。長期以來，國家事實上對銀行存款進行全額隱形擔保，銀行信用更多體現著國家信用。存款保險制度成行后，國家不再對存款機構進行擔保，銀行若經營不善，存在破產可能。

政府為何要在此時改變推行已久的隱性存款保險制度，盤古智庫研究員梁海明認為有兩大原因。

一是大勢所趨。在經歷2008年環球金融海嘯和歐債危機之后，歐美國家先后啟動金融改革，例如美國推出了多德弗蘭克法案（Dodd-Frank Act），英國推出了維克斯報告（（Vickers Report），歐元區的銀行聯盟（euro-area banking union），均可看出遭受環球金融風暴的沖擊之后，全球金融監理思潮開始趨嚴，避免再度爆發危機。促進金融穩定，是全球化下各國應共同承擔的責任，作為世界第二大經濟體的中國，如今推出“中國版”存款保險制度的金融改革措施，也是順應國際潮流，與國際接軌的舉措。

二是時代改變。隨著中國銀行市場化程度不斷提高，加上民營銀行的誕生和逐步增多，中國國家財政資金，是不大可能再為所有類型的銀行進行全部兜底，因此，在市場化的考慮下，推行存款保險制度，既是借鑒歐美國家、中國香港過去設立存款保險制度的成功經驗，也是中國當前金融體系中，較好的制度選擇和安排。

交通銀行發展研究部副總經理周昆平指出，存款保險制度出臺的另一個重要背景是利率市場化，“商業銀行自主經營會出現一些風險，因為利率可以高可以低，如果政府還隱形擔保的話，政府需要承擔的面太廣，而存款保險制度的推出可以利用市場救助的模式把政府從隱形擔保中解救出來”。

制度框架三大看點

2014年11月30日，國務院法制辦公布了《存款保險條例（征求意見稿）》（下稱《意見稿》），有專家表示，條例草案基本勾畫了存款保險制度框架，可改動成分并不大。

從條例草案來看，存款保險制度具有三個特點。

一是強制投保，覆蓋全部存款機構。在投保方式上，國際通行的做法有自愿投保和強制投保兩種，中國臺灣在上世紀90年代存款保險制度實行之初采取的是自愿投保，后改為全面投保，即強制投保，中國版存款保險制度將采取強制投保的方式。《意見稿》規定，被納入投保機構的包括所有在國內設立的吸收存款的銀行，但國內銀行在境外的分支機構以及外資銀行在境內的分支機構均除外。業內人士認為，通俗意義上可以理解為儲戶只要在國內銀行存款，都可以享受存款保險制度的保護，一旦銀行破產，儲戶的存款還可以要回來，由保險公司賠償。

二是限額賠償，最高50萬元。在賠付方面，各大銀行的限額標準一致，即每位存款人在同一家銀行的最高償付金額為50萬元。也就是說，同一存款人在同一家銀行所有存款賬戶的本金和利息加起來在50萬元以內的，全額賠付；超過 50萬元的部分，從該存款銀行清算財產中受償。需要提醒的是，限額并非固定不變的，人民銀行會同國務院有關部門根據經濟發展、存款結構變化和金融風險狀況等因素調整最高償付限額。

三是差別費率，降低存款機構“道德風險”。《意見稿》規定，“存款保險費率由基準費率和風險差別費率構成。費率標準由存款保險基金管理機構根據經濟金融發展狀況、存款結構情況以及存款保險基金的累積水平等因素制定和調整，報國務院批準后執行。各投保機構的適用費率，由存款保險基金管理機構根據投保機構的經營管理狀況和風險狀況等因素確定。” 據參與《意見稿》起草的金融專家郭田勇透露，國務院考慮實行差別費率的主要原因是為了防止金融機構的道德風險，因為如果不管經營好壞，所有銀行的存款人都能得到同樣的補償，就會使得部分銀行放松自己風險管理情況，出現“搭順風車”的情況。

99.6%的人獲全額保護

存款保險最高償付限額為何定為人民幣50萬元？潘功勝解釋，50萬元的賠付限額一方面考慮到要為絕大多數存款人提供保障，保證絕大多數存款人的信心和穩定，同時要考慮到防止存款機構和存款人的道德風險。“我們作過大量的調查和測算，這一限額能夠為全國99.6%的存款人提供全額保護。”他說。

按照國際標準，中國最高保障限額已經遠高于國際一般水平。目前有110多個國家和地區建立存款保險制度，在最高保障限額方面，大多數國家和地區都定在其人均GDP的1至6倍之間。例如中國香港的儲戶在銀行的存款最大賠付額度為50萬港元，相當于人均GDP的1.7倍，美國2008年金融危機后，存款保險額度由10萬美元提升至25萬美元，是美國人均GDP的5倍左右。

中國償付限額設定在50萬元人民幣，是人均GDP的12倍左右，這個水平已遠遠高于國際的一般水平，也足以為中國超過99%的存款人提供100%的全額保護。

因此，對中國大多數民眾而言，銀行的存款保障金額為50萬元人民幣，如果民眾的存款多于50萬元，但又想獲得充分保障的話，只需要分開在不同銀行存款，每間銀行存款不超過50萬元的上限，那么便能獲得足夠保障。

加速銀行市場化

存款保險制度推出之后，銀行破產不再是不可能的事。存款人的選擇將考驗銀行的信譽和經營能力，這無疑將加劇中國金融的市場化改革。

有分析指出，存款保險制度推出后，下一步可能是放開或取消存款利率管制，隨著市場化程度越來越高，優勝劣汰成為應有之義，而先行建立的存款保險基金兜底機制，將為銀行破產法出臺掃清最關鍵的障礙。

業界普遍認為，存款保險制度的確立可能會導致存款向大銀行集中，而小銀行將會面臨巨大的生存壓力。真的會這樣嗎？據銀行界相關人士介紹，有了存款保險制度后，儲戶們在存錢之前會對銀行的情況進行更為細致地評估，選擇信譽高、風險小的銀行，可能會傾向于大中型銀行，小型銀行的吸儲成本會增加。但從另一方面看，存款保險制度是伴隨著利率市場化，相當于為小型銀行提供了一個更加公平的競爭環境，小型銀行在利率制定方面靈活性更高。目前利率市場化還未完全放開，商業銀行存款利率可以執行基準利率上浮20%，未來存款保險制度建立后會直接放開，各銀行可以根據自己的情況制定基準利率。基于此，可以預見的是存款保險制度建立后，商業銀行間的差異化將更明顯，利率市場化的進程將會加快，未來存貸款利率的浮動空間將遠遠大于目前。