煙草行業反腐敗對策研究

陳海清 梁健

摘要：文章從綜合治理腐敗問題的視角出發，提出構建煙草行業 “不想腐、不能腐、不敢腐的有效機制”的邏輯體系，然后分別從內部懲處、內部控制、內部教育三個方面，論述了煙草行業構建“不想腐、不能腐、不敢腐的有效機制”的具體措施。

關鍵詞：反腐倡廉;綜合治理;內部懲處;內部控制;內部教育

2014年3月9日，中共中央政治局常委、中央紀委書記王岐山參加陜西代表團審議時強調，要按照習近平總書記在中央紀委三次全會上提出的要求，形成領導干部不想腐、不能腐、不敢腐的有效機制。國家煙草專賣局黨組早在2000年就把“規范”提上了議事日程，將行業工作的重點確定為“一要規范，二要改革，三要創新”。可以看出，煙草行業的反腐倡廉工作開展比較早，近幾年又通過加強職工的思想道德教育、廉政風險防控管理，扎實推進懲治和預防腐敗體系建設。可見，建立煙草行業“不想腐、不能腐、不敢腐的有效機制”，是黨中央的要求，也是社會的訴求，更是行業興衰的重要保證。筆者認為，科學構建煙草行業不想腐、不能腐、不敢腐效機制，必須緊緊抓住腐敗產生的公共權力、腐敗動機、實現可能、腐敗成本等具體要素，從內部懲處、內部控制、內部教育三個方面入手，積極采取防控措施。

一、對煙草行業“不想腐、不能腐、不敢腐的有效機制”體系設想

“不想腐、不能腐、不敢腐的有效機制”體系如圖1所示。

該系統由三部分組成：第一部分是由企業環境建立的支撐體系;第二部分是三根具有縱向發展的“懲治預防支柱”：內部懲處，內部控制，內部教育;第三部分是頂端的三個圓球：不想腐敗、不能腐敗和不敢腐敗。該系統底層意味著煙草行業通過全方位的改革，加速企業轉型，加強對各類腐敗行為的打擊力度，營造一個良好的反腐敗的企業環境，為構建煙草行業“不想腐、不能腐、不敢腐的有效機制”消除環境因素。該系統的中間支柱包括了懲處、控制和教育三個方面，它們是相互依賴、相互影響的。如果社會懲處到位，內部控制的過程良好有效，內、外部監督力度很強，教育導向正確，那么系統就處于平衡狀態。反之，如果懲處不到位或有失公平公正，以人治代替法治;如果控制過程效果不突出，干部職工對于腐敗問題無動于衷，對腐敗問題也缺乏警覺和監督;如果世界觀、人生觀、價值觀等教育導向錯誤，那么就會產生不利于廉政導向的社會心理因素，這些支柱就會失去為了維護廉潔心理而需要的支撐力量，它們也就難以發揮作用了。該系統的頂端之所以用三個圓球，是為了強調，如果要讓這三個圓球不至于滾落下來，這個體系必須保持整體平衡。該系統所要傳達的理念是：行業要形成“不想腐、不能腐、不敢腐”的有效機制，就要進行綜合治理，通過加強懲處、控制和教育三個方面，實現不敢腐敗、不能腐敗和不想腐敗的理想效果。

二、煙草行業構建“不想腐、不能腐、不敢腐的有效機制”的具體措施

構建煙草行業不想腐、不能腐、不敢腐的有效機制，要堅持“懲處”、“控制”和“教育”三管齊下。在如何懲治、預防腐敗的問題上，鄧小平同志也主張通過一手抓教育，一手抓法制來予以解決，強調要堅持上層建筑領域內的兩手抓，堅持教育和法制并重，嚴厲打擊和思想政治工作并舉。這里的“法制”，既是控制過程，又有懲處過程。

（一）加強內部懲處力度，提高腐敗成本，著力構建“不敢腐”的懲戒機制

堅持把持續開展監督檢查工作和堅決查辦信訪舉報案件結合起來，積極構建不敢腐的懲戒機制。重點抓好各項制度的執行和各類案件的查處，及時查處違紀違規行為，點名道姓通報曝光。把經常性檢查監督和有針對性的抽查結合起來，一級抓一級，層層抓落實。加大信訪舉報查處力度，堅持有案必查、有腐必懲，嚴格執行擬立案、初核、留存、暫存和了結五類處置方式和標準，確保有審批、有著落、有反饋、有監督。拓寬線索舉報渠道，完善網絡輿情研判和處置工作機制。認真核查從各種渠道反映的黨員干部苗頭性、傾向性問題，采取約談、函詢等適當方式向本人和組織核實。建立早發現、早提醒、早糾正、早查處工作機制，強化問責追責。一是在問責追責的提起上，由以事發后上級要求、回應媒體曝光為主向常態化、制度化、程序化轉變，啟動問責追責程序，切實形成震懾。二是在問責追責的方式上，由以紀律處分為主向綜合運用多種處理方式轉變。在日常監督中，多采取函詢、談話、要求說明情況、質詢等方式問責;在監督檢查中，多采取下發整改建議書、檢查建議書、效能告誡書等形式提出批評、責令改正，在倒查追責中，多采取通報批評、組織處理或紀律處分方式追責，切實提高問責追責的綜合效果。

王安石曾有言，“吏不良，則有法而莫守;法不善，則有財而莫理”。古語有云，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。要使行業干部職工“不敢腐”，就要加大懲治腐敗力度，突出制度的權威性，而能否落實，紀檢干部是關鍵。當制度的尊嚴受到少數人肆無忌憚的挑釁和踐踏，而多數人的利益被踐踏和侵害，這時就不是制度有問題，而是“執法者”有問題。所以，首先要優化紀檢監察干部隊伍，一是提高紀檢監察干部的任職門檻，要把理想信念堅定、黨性修養高、責任意識強、業務能力強，敢于執紀，敢于動真碰硬的同志吸收到紀檢監察隊伍中;二是要按照“打鐵還需自身硬”的要求，轉作風、強自身，進一步加強對紀檢監察隊伍的培訓，不斷提高履職能力，使敢監督、會監督、能監督的優秀紀檢監察干部脫穎而出。 其次，紀檢監察機構要提高案件的查處率，腐敗行為一經查實，應予以嚴厲打擊，不能有令不行、有禁不止。在案件查處過程中，必須堅持貫徹“法制”基本要求，即有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究，克服以言代制、言出制隨的人治傳統以保證內部控制的制度化、經常化和有序化。克服“以權力為中心”、“特殊員工”的心理，不能存在不受制度約束的“特殊員工”，真正體現制度的嚴肅性、權威性、公正性。

（二）提高內部控制能力，強化監督制約，著力構建“不能腐”的防范機制

內部控制是治理行業腐敗問題的重要保證。通過不斷健全制度建設，突出制度的執行力，把權力關進制度的籠子里，使各級領導干部手中的權力行使，在制度上得到有力的約束，再通過完善行業內部上下級、同級監督和外部監督的立體監督體系，加強權力的制衡。

英國哲學家霍布斯有句名言：“人是什么？一半是天使，一半是野獸。” 天使喻指人的社會屬性，野獸喻指人的自然屬性。人具有本能的自私性和貪婪性，這一點就決定了對領導干部的權力必須進行制約和監督。孟德斯鳩曾指出：“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。”可見，權力監督是權力制衡的重要方面。要避免由于絕對的權力帶來的絕對腐敗，就必須對權力實施有效的監督和制約，全方位建立和健全行業內外、上下立體監督體系，構筑協調、靈敏、高效的監督機制。

強化內部監督的整體力度。行業目前設置的監督部門比較多，要梳理確定各監督部門職責，防止出現職權不清不監督、職責不明亂監督的現象。要充分發揮黨員民主監督和職工代表大會民主監督的作用切實保障黨員、職工代表的批評權、檢舉權、申訴權和控告權等;要充分發揮紀檢監察部門在“三重一大”方面的監督作用和其他工作監督的再監督作用;要充分發揮內部監管部門在經濟運行和專賣管理工作監督作用;要充分發揮整頓規范部門在采購工作中的監督作用;要充分發揮財務、審計部門在資金使用方面的監督作用;要充分發揮法規部門在行政執法、處罰及合同簽訂方面的監督作用;要充分發揮主業部門對歸口制度執行情況的監督作用，嚴格落實制度執行。改革現有的干部制度，建立職工對干部的逐級考評機制，改變干部只能上、不能下的現狀，真正做到“能者上、庸者下”。著力解決同級監督難的問題。研究制定增強紀檢組權威性和相對獨立性的具體辦法，作為一種制度安排加以落實，以解決沒有任何人可以不受監督、不存在任何監督的“盲區”。

充分發揮外部監督作用。輿論是群眾參與企業經營管理監督的工具，要保護群眾知情權、評論權、報道權，大力推進政（企）務公開、黨務公開和民主評議、聽證等民主形式。健全舉報制度，認真辦理舉報事項，保障舉報人的合法權益，并使舉報制度化，要對舉報受理、查處、保密、舉報人權利、接收舉報工作人員素質以及誣陷等做出具體的規定，并做好廣泛宣傳，使群眾愿意監督、敢于監督，正確行使監督權利。

（三）加強內部教育引導，筑牢思想防線，著力構建“不想腐”的自律機制

加強正確有效的教育引導，促使廣大黨員領導干部提升廉潔自律意識和拒腐防變能力是治理腐敗問題的關鍵保證。針對重點人員、重點崗位和重要時期，大力開展警示教育、崗位風險教育、廉政提醒教育，警示提醒，防范在前，增強黨員領導干部廉潔從政的自覺性，筑牢黨員干部拒腐防變的思想防線。

加強行業內部教育引導，要注重從思想引導和文化的滲透。一是要強化思想引導，通過加強理想信念、行為規范和作風養成教育，提高廣大黨員干部的思想素質和道德修養，以思想道德高地阻擋貪腐濁流。加強教育引導，落實教育責任，創新教育載體，將傳統方法與現代手段、廉政典型示范教育和腐敗案例警示教育等結合起來，分類分層次開展教育，達到入腦入心的效果。二是要強化文化滲透，通過積極弘揚廉潔文化，培育廉潔價值理念，用公正法治、清正廉潔等核心價值觀和廉潔文化激發正能量。三是要強化經濟調節。探索建立廉政保證金，為黨員干部“不想腐”提供激勵保障。

加強行業內部教育引導，要強化對重點人員、重點崗位和重要時期的預警監控和防范。一是開展警示教育，強化重點人員預警。通過組織到警示教育基地參觀學習，開展警示教育論壇，定期通報典型案件等多種教育形式，以身邊事教育身邊人。二是開展風險教育，強化重點崗位監控。在廉政風險防控全面推開的基礎上，把具有人事權、審批權、執法處罰權的部門崗位作為重要管理對象，組織開展崗位風險教育活動，提高風險意識，開展風險防范宣傳，接受群眾和社會監督。三是開展提醒教育，強化重點時期防范。實行重要節點廉政提醒制度，每逢重大節日前，對全市科級以上黨員干部發送廉政短信，實行定期經常性提醒。實行信訪約談制度。對個別領導干部在四風方面存在的苗頭性、傾向性問題，采取信訪約談措施，重在引導被談話人做到有則改之無則加勉。實行紀檢負責人同下屬單位主要負責人談話、領導干部任前廉政談話、誡勉談話、領導干部述職述廉、函詢等制度，重點加強對領導干部特別是主要領導干部的監督。

總之，反腐敗工作是一項長期的、系統的工程，要構建煙草行業“不想腐、不能腐、不敢腐的有效機制”，我們只有用系統的、綜合治理的方法，“摸著石頭過河”，加強研究探索，并持之以恒地不斷努力，才可能在行業內部形成“不想腐、不能腐、不敢腐”的規范從業、風清氣正的廉潔氛圍。

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（作者單位：安徽省煙草公司安慶市公司）