城市化進程中農村土地制度的完善

郭振才

摘要：文章針對政府熱衷于土地征用的經濟分析，從成本和收益兩個角度解釋其根本原因，接著分析當前地方財政結構，揭示土地財政對地方政府的重要性，再深入探討土地財政驅動了哪些政府經濟行為。不可否認，地方政府收入行為、基礎設施投資行為和招商引資行為對促進經濟發展具有重要的作用，但是要解決發展成果共享的問題，最終落腳點應在于改善民生，提高人民生活質量。

關鍵詞：土地財政；征地補償；政府經濟行為

文章通過深入探討政府的經濟行為，重新審視城市化進程中的問題，以期從產權經濟關系出發，分析地方政府經營其空間領域的經濟行為，這對轉型時期如何更好地改變現有土地財政單一模式，規范政府經濟行為有重要的意義。

一、政府在城市化進程中熱衷于土地征用的經濟分析

政府是提供社會公共服務的主體，其行為出發點和落腳點均是維護社會秩序，提高人民生活質量，并在法律規定范圍內實施行為。但政府在城市化進程中為何熱衷于土地征用，從政府作為“經濟人”的視角，就不難找到理由。

（一）政府征用土地的成本

征用土地一般需要調查研究、制定實施方案，并與開發商談判，這些都需要成本支出，而實施方案中最大成本即“公平補償”及與被征地農民的判斷費用。從各地頻現“地王”可以看出，政府補償農民的遠遠低于市場價值。補償標準采用土地“原用途”，征用耕地的補償包括土地補償費、安置補助費及土地附著物補償費，因此不考慮城市化后土地“新用途”的發展權及由此產生的溢價。通常是按征用前三年的平均產值確定，而宅基地則以“重置價結合成新”計算，給予貨幣補償或者安置房。可見政府通過壟斷權，包括法律賦予的不受爭議權力，直接介入經濟行為，大大降低征用土地成本。

再從補償費用實際支付主體看，實際上也非政府支付，而是開發商支付，可見政府征地的經濟成本并不高，具備驅動其征地沖動的因素。

（二）政府征用土地的收益

征地收益包括直接的土地出讓金及間接的政績。土地出讓金一般是70%歸地方財政，數目客觀，甚至稱之為“第二財政”。有統計數據表明，征地價格與出讓價格的比為1∶10。有經濟收益就意味著出政績，也使得政府政績斐然，由此政府樂于征用土地，有利用征用土地獲得收益的利益驅動。這種利益驅動不斷讓政府降低征地成本，提高出讓金，提高收益，具體表現在：一是利用公權力迫使農民屈服；二是采用少用多征、先征后用等方法，控制土地資源，待土地增值再出讓；三是以招商引資為由，壓低地價，吸引項目。這種有失偏頗的政府經濟行為最終使得政府越來越依賴于“土地財政”，甚至陷入怪圈中。

二、地方政府的財政結構

據不完全統計，目前各地政府財政收入中50%以上來自土地出讓金，在中西部部分地區，這個比例甚至更高。以廈門市為例，從其預算內收支看，2005年前，地方財政預算一直處于預算赤字狀態，赤字率超過達40%，且有增大的趨勢。但是之后的土地批租收益開始平衡了財政赤字，甚至開始盈余，從2006年后，廈門土地批租收入大幅度增長。

在財政預算中，預算收入和土地收益的主要差別表現在“經常性”和“一次性”，如果地方政府財政支出按經常性和一次性對比，發現不少地方政府經常性的預算收入基本能與包括建設支出在內的經常性支出相抵，可見土地批租收入在平衡財政中起著重要的作用，特別是城市化和工業化的固定資產新建和更新等重大建設支出方面。通過投資工業化就把一次性土地批租收入轉化經常性收入。

總體來說，土地收益對地方政府重要意義是通過將經營性用地的出讓收益補貼工業化，以換得經常性收入，但這并不能成為地方政府選擇土地財政的理由，更不能成為政府經濟行為在毫無規范情況運行的理由。

三、城市化進程中土地財政引發的政府經濟行為

在我國現行土地管理制度不完善及土地市場信息不對稱情況下，在地方政府土地財政思維的引導下，為求政績和短期財政收入最大化，一般在土地出讓中大都會選擇這樣的一個路徑，即“土地征用、基礎設施建設投資、招商引資及培育房地產”，把土地經營和房地產開發作為主軸。由此可以看出，土地財政引導下的政府經濟行為有以下幾種。

（一）收入行為

財政收入反映的是政府與各主體的財產分配關系，是政府管理社會經濟的直接體現，是政府最為核心的經濟行為。政府財政收入主要分為預算內收入和預算外收入，第一種納入國家預算管理的財政收入內，而預算外收入則由各級政府自行安排，具有自主性。土地出讓收益大部分作為地方政府預算外收入，由其自行支配，客觀上強化了地方政府收入行為。

分稅制下，地方政府一般通過土地財政來平衡收支，緩解分稅的財政壓力。土地幾乎成為地方政府能直接掌控的唯一資源，為此地方政府千方百計實現土地出讓金和房地產稅的最大化。一是加快城市化進程，增加城市土地供給數量。一方面降低取得土地的成本，另一方面利用壟斷權提高土地出讓價格。一般舊城區拆遷安置成本較高，而征用農地費用較低，由此開展大規模“圈地”和盡量壓低對農民補償，達到增加供給數量，降低成本的目的。這也是近幾年耕地面積不斷減少的根本原因。二是抬高土地交易價格。政府對經營性用地主要是通過協議、招標、拍賣、掛牌幾種方式出讓給用地者。為抬高交易價格，地方政府憑借在土地一級市場的壟斷地位，通過“惜售”策略，制造供需之間的缺口，也就有利于抬高交易價格。

（二）基礎建設投資行為

投資是經濟主體為獲得預期經濟收益而支出貨幣成本或其他資源，進而轉化為實物或金融資產的活動。可見投資過程是籌集資源、分配運用資源及回收投資并實現增值。從經濟主體的不同，投資可分為政府投資、企業投資、個人投資等，其中政府投資是政府機構作為經濟主體進行的投資，包括中央和地方政府的投資。城市化進程中土地財政引導的政府投資行為是指地方政府通過預算內財政收入及其他收入投入基礎設施建設中，一方面滿足城市發展，提高政績，另一方面也為土地增值。大連是較早采用這一模式的城市，20世紀90年代，大連市政府通過土地使用權抵押從銀行獲得基礎建設投資268億元，用于改善環境，之后再通過專營權有償轉讓獲得收益，增加財政收入，或者把基礎設施改善后土地經營權升值預期作為專營權吸引其他資本的參與，減少財政支出。而在大連的后續發展中也不難看出，基礎設施建設行為所帶來的土地增值效果明顯，也促使不少地方政府紛紛效仿。但不可否認的是，基礎設施建設行為在客觀上對城市發展和改善民生具有重要作用。

（三）招商引資行為

招商引資是地方政府利用其擁有的權力和資源，通過多種優惠政策和便利條件吸引企業投資本地。一般政府不直接參與投資活動，而是重在創造投資環境和條件，目前區域優勢明顯、自然資源豐富和政策優惠是吸引投資的重要因素，優惠政策占的比重也逐年加大，特別是土地和稅收優惠政策。招商引資行為的實質是地方政府以土地優惠吸引企業，以土地所有者失去收益為代價換得企業高利潤率。可見，農民利益和部分財政收入被“轉移”給了投資者。由此使得地方政府既可以實現政績，同時也通過招商引資帶動周邊土地增值，企業也降低了土地要素使用成本，增加利潤，但土地被征用者卻承擔了政府招商引資的主要風險和成本。

目前招商引資的競爭日益激烈，提供低價土地成為各地政府競爭的籌碼，由此形成惡性競爭，而這背后最大的損益者是被征地者，不僅補償金額被壓低，而且還被政府拖欠補償款。

四、結語

在城市化進程中，土地財政引導政府所產生的三種經濟行為互相聯系。長期來看，三種行為最終目標在于促進地方經濟增長，但是經濟發展的成果并未能惠及所有百姓，作為被征地者承擔了大部分風險和損失，甚至引發了部分沖突。這些問題需要地方政府權衡長期和短期利益關系，真正從提高人民生活水平出發來實施經濟行為，將土地財政最優的一面發揮出來，如通過土地出讓收入大大改善民生；同時中央要加強調控和干預，壓縮地方政府通過土地出讓尋租的空間。

參考文獻：

[1]黃征學.中國城市經營中土地價格行為研究[M].北京：經濟科學出版社，2005.

[2]徐潔，陳江龍.經濟轉型期的農地征用[J].國土資源，2003（04）.

（作者單位：福建省廈門市海滄區科學技術局）