關(guān)于進(jìn)一步完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的思考

左磊明 姚瑤

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)提升到中國特色社會(huì)主義事業(yè)五位一體總體布局的戰(zhàn)略高度，十八屆三中全會(huì)明確提出實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。進(jìn)一步完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，既是加強(qiáng)生態(tài)文明制度的重要內(nèi)容和任務(wù)，也是新形勢下建設(shè)和保護(hù)森林資源的有效保障。

一、安徽省生態(tài)公益林建設(shè)保護(hù)情況

安徽省公益林面積2495.2萬畝，占全省林地面積的37.5 %，主要分布在生態(tài)區(qū)位極為重要和生態(tài)狀況極為脆弱的皖南和大別山等山區(qū)，在維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保持生態(tài)平衡，保護(hù)生物多樣性方面占有極其重要的地位。安徽省是全國首批森林生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)的11個(gè)省之一，從2003年開始建立補(bǔ)償基金，經(jīng)歷了從無到有、補(bǔ)償范圍從小到大、補(bǔ)償資金從少到多的過程，通過十幾年的實(shí)踐，提高了林區(qū)廣大干群對(duì)生態(tài)建設(shè)重要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)，納入補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)公益林從最初1200萬畝增加到目前規(guī)模，生態(tài)公益林的資源得到了有效利用，野生動(dòng)植物的生存環(huán)境得到改善，珍稀動(dòng)物的數(shù)量明顯增多，為提高全省森林覆蓋率、林木蓄積量、保護(hù)生態(tài)建設(shè)發(fā)揮了重要的制度保障。

二、安徽省生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)闹饕龇?/p>

（一）建立多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在面上，從2009年開始對(duì)國家級(jí)和省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、主體功能區(qū)實(shí)施綜合財(cái)力補(bǔ)償政策，到2014年已安排補(bǔ)償資金14.45億元。在點(diǎn)上，逐步提高省級(jí)公益林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，2012年將省級(jí)公益林標(biāo)準(zhǔn)不分權(quán)屬統(tǒng)一提高到每年每畝10元，2015年提高到15元。點(diǎn)面政策配套，把森林資源補(bǔ)償、水資源補(bǔ)償、國土資源補(bǔ)償?shù)扔袡C(jī)結(jié)合，發(fā)揮政策疊加效應(yīng)。

（二）建立多層次生態(tài)有償使用機(jī)制。按照“誰受益、誰補(bǔ)償”原則，在國家層面，中央和皖浙兩省共同設(shè)置補(bǔ)償資金，到 2014年已安排17.5億元用于黃山市和績溪縣新安江流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償;在省級(jí)層面，2014年省財(cái)政安排1.2億元，啟動(dòng)大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償，建立橫向跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度，逐步建立生態(tài)有價(jià)、使用有償?shù)臋C(jī)制，涵養(yǎng)水源，保持水土，綜合治理。

（三）建立多級(jí)次生態(tài)保護(hù)機(jī)制。按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)原則，2014年中央財(cái)政補(bǔ)助安徽省2.3億元對(duì)1767.4萬畝國家級(jí)生態(tài)公益林給予補(bǔ)償，省財(cái)政安排8046萬元對(duì)727.8萬畝省級(jí)公益林給予補(bǔ)償。銅陵市從2008年開始實(shí)施市級(jí)補(bǔ)償制度，市財(cái)政安排200萬元，對(duì)國家和省級(jí)公益林在國家和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)5.9萬畝市級(jí)公益林給予補(bǔ)償?；幢笔?013年啟動(dòng)市級(jí)公益林補(bǔ)償制度，區(qū)劃界定了4萬畝市級(jí)公益林，市財(cái)政安排40萬元進(jìn)行補(bǔ)償。

（四）建立多環(huán)節(jié)財(cái)政資金投入機(jī)制。完善財(cái)政補(bǔ)助補(bǔ)貼政策，整合良種育苗、科技推廣、造林綠化、撫育護(hù)林、防火治蟲、貸款貼息、保險(xiǎn)補(bǔ)貼等一系列育林、造林、護(hù)林、興林、活林補(bǔ)助資金，2014年省級(jí)以上財(cái)政投入林業(yè)資金達(dá)26.7億元，支持森林增長、資源保護(hù)、民生林業(yè)、生態(tài)家園等項(xiàng)目建設(shè)，形成政策支持合力，發(fā)揮財(cái)政資金最大化效益。

三、進(jìn)一步完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的思考

認(rèn)真貫徹十八屆三中、四中全會(huì)精神，深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，必須以更寬的視野、更新的思路、更大的力度、更快的步伐，著重解決好四個(gè)方面問題，進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)理念，開拓資金渠道，完善政策制度，創(chuàng)新補(bǔ)償機(jī)制。

（一）為何補(bǔ)。安徽省是全國南方集體林區(qū)集中省份，納入生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)募w林達(dá) 2136萬畝，占生態(tài)公益林的86%。隨著全省集體林權(quán)制度改革的深入，林地的生產(chǎn)力得到進(jìn)一步解放，相比經(jīng)營商品林預(yù)期收益或林地租金收入水平的不斷提高，經(jīng)營生態(tài)公益林收入明顯不足，對(duì)生態(tài)公益林的建設(shè)保護(hù)和效益補(bǔ)償形成了不小的壓力。完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，不僅是深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的客觀和現(xiàn)實(shí)要求，也是激勵(lì)調(diào)動(dòng)林農(nóng)參與保護(hù)積極性、提高依法治林自覺性的重要舉措，給予林農(nóng)合理的生態(tài)效益補(bǔ)償，改變“砍樹賣錢”作為唯一收入來源的現(xiàn)狀，更好地實(shí)現(xiàn)“山定權(quán)、樹定根、人定心”。

（二）如何補(bǔ)。人們對(duì)森林資源的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，側(cè)重于木材物質(zhì)產(chǎn)品供給，忽視了森林生態(tài)系統(tǒng)在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面的功能和價(jià)值。十八屆三中全會(huì)提出要加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，首先是營造、撫育和管護(hù)成本，其次是失去的直接經(jīng)濟(jì)效益，再次是體現(xiàn)生態(tài)多種效益的價(jià)值。建立合理有效的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，可以保障生態(tài)公益林建設(shè)保護(hù)資金來源，有助于建立新型林業(yè)經(jīng)營管理體制，更重要的是可以明確森林生態(tài)效益的價(jià)值，將對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展起著重要作用。

（三）誰來補(bǔ)。繼續(xù)發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)償托底作用，對(duì)森林資源產(chǎn)品的公益性生態(tài)補(bǔ)償，將是公共財(cái)政政策的一大亮點(diǎn)。碳匯林業(yè)因具備“交易”潛質(zhì)，蘊(yùn)藏著巨大商機(jī)和光明前景，通過財(cái)政補(bǔ)償?shù)日咭龑?dǎo)，將公益林的生態(tài)效益商品化、市場化、產(chǎn)業(yè)化，將隱性的森林生態(tài)效益轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性的經(jīng)濟(jì)效益，建立吸引社會(huì)資本的市場化機(jī)制是解決生態(tài)效益外部性的根本途徑，通過政府“有形之手”和市場“無形之手”，開發(fā)森林的碳儲(chǔ)存服務(wù)、水文服務(wù)、生物多樣性服務(wù)以及森林景觀服務(wù)方面巨大的市場化交易，共同承擔(dān)生態(tài)公益林補(bǔ)償責(zé)任。

（四）怎么補(bǔ)。一要建立與財(cái)力相適應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。完善補(bǔ)償制度，財(cái)政既要有所作為，也要兼顧財(cái)力，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需有一個(gè)漸進(jìn)的過程，不可能一蹴而就，除國家和省級(jí)適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)外，有條件的市縣要確定本級(jí)公益林保護(hù)區(qū)，政府給予適當(dāng)補(bǔ)償。二是完善公益林經(jīng)營利用政策。在不影響生態(tài)建設(shè)的前提下，開展撫育、更新性質(zhì)的采伐，增加直接經(jīng)營收入。三要加快森林資源和資產(chǎn)的價(jià)值評(píng)估和核算?？茖W(xué)計(jì)量評(píng)估森林的經(jīng)濟(jì)使用價(jià)值和生態(tài)服務(wù)價(jià)值，為深化森林資源產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供支撐和依據(jù)。四要加快實(shí)施市場化補(bǔ)償試點(diǎn)。借鑒國內(nèi)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)變思路，創(chuàng)新方式，加快碳匯林業(yè)的實(shí)踐步伐，開拓生態(tài)公益林補(bǔ)償資金來源渠道。五是健全農(nóng)民增收致富扶持機(jī)制。在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)的前提下通過市場化手段，積極引導(dǎo)林下經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，完善暢通林業(yè)投融資渠道，加快森林旅游服務(wù)業(yè)發(fā)展，大力引導(dǎo)社會(huì)資本投入林業(yè)，讓森林資源“活樹”變“活錢”，讓農(nóng)民增收致富有新門路，取得生態(tài)增優(yōu)、林業(yè)增效、林農(nóng)增收的良好局面。

（作者單位：安徽省財(cái)政廳農(nóng)業(yè)處）

責(zé)任編輯：洪峰