香港銀行金融機構有效處置機制啟示

[摘要] 銀行金融機構有效處置機制是金融機構有效處置機制的重要組成部分。香港為符合FSB制定的金融機構有效處置的國際準則，正在修訂法例并改革現行安排，可為內地銀行金融機構有效處置機制的建構，帶來前瞻性和實用性啟示。

[關鍵詞] FSB 有效處置機制 主要元素 銀行金融機構

[中圖分類號] F832 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）04-0091-04

[作者簡介] 宋幫俊（1979 — ），女，貴州貴陽人，廈門大學法學院經濟法博士研究生，研究方向：金融法。

一、香港金融機構有效處置機制背景

（一）國際層面的原因

香港是國際銀行中心，銀行機構數目排在全球前列位置，其中更包括70家為全球100家最大型的銀行。因此，香港必然跟國際金融整體運營的好壞有密切的聯系。而且，香港還是巴塞爾銀行監管委員會、FSB、國際貨幣基金組織等多個國際金融組織的成員，其金融法例和政策必然受到國際金融組織的監管文件的向導。

2008年全球金融危機過后，國際社會逐漸達成共識，認為需要設立金融機構處置機制，作為穩健的替代問題金融機構的方案，以安全的方式處置金融機構，以避免嚴重干擾金融體系，恢復市場秩序及控制道德風險。FSB正是在這個共識的基礎上出臺處置機制的新國際準則，這些政策的核心是FSB制定并于2011年底最終定稿的《金融機構有效處置機制的主要元素》（ 以下簡稱《主要元素》） 所載的新國際準則。之后，2014年10月，FSB重新發出《主要元素》，就適用于非銀行金融機構的元素增訂指引。

（二）香港層面的原因

首先，香港雖然沒有經受2008年國際金融危機的重創，但是香港在上世紀80年代也曾經發生中等程度的系統性危機，鑒于金融業風險傳染性比較高，香港應未雨綢繆從其他地區和國家吸取經驗，通過設立金融機構處置機制，強化金融體系抵御風險沖擊的能力。

其次，自《主要元素》出臺以來，很多FSB成員地區都已參照《主要元素》所載準則進行自我評估，以識別在《主要元素》的規定及現行法例的規定兩者間是否存在差距。接著，FSB根據這些評估結果對處置機制進行同業評審。評審結果發現幾乎所有成員地區（包括香港）都需要進行立法改革，才能全面符合《主要元素》所載準則，因此，香港政府認為，為能在FSB所定的2015年底的限期前實施《主要元素》，香港需要進行立法改革。當下，香港金融監管機構正開展金融機構處置機制的相關工作。2014年1月由財經事務及庫務局、香港金融管理局、證券及期貨事務監察委員會和保險業監督聯合發表了《適用于香港的金融機構有效處置機制咨詢文件》（以下簡稱《咨詢文件一》）；2015年1月又發表了《建立一套適用于香港金融機構的有效處置機制第二階段咨詢文件--首階段咨詢總結及最新政策發展》（以下簡稱《咨詢文件二》）；之后，香港政府擬進一步修訂建議，屆時可能需要先進行為期較短的第三階段咨詢，然后在2015年底向香港立法會提交條例草案。

二、具體考察和探討

目前，香港的金融機構有效處置機制處在投石問路的探索階段，銀行金融機構有效處置機制是金融機構有效處置機制的重要組成部分。

（一）香港銀行金融機構有效處置機制涵蓋的范圍

香港實行存款機構三級制，分別為持牌銀行、有限制牌照銀行及接受存款公司，全部統稱為認可機構。《咨詢文件一》和《咨詢文件二》均認為銀行金融機構有效處置機制應涵蓋所有認可機構。此外，有關當局還專門設置了適用銀行金融機構有效處置機制的條件，兩者相輔能保證在恰當的時候啟動處置程序，預防認可機構如果倒閉時，防止關鍵金融服務不會中斷，而倒閉事件所構成的金融穩定風險也在可控范圍。

（二）銀行金融機構處置機制管制的安排

1. 銀行金融機構處置的前提條件。如何識別和發現銀行金融機構陷入風險困境？需要處置，管與不管對政府監管機構來說臨界點是什么？香港絕對多數的響應者認為《咨詢文件一》建議的兩個啟動條件是恰當的。第一個條件：不能持續經營。金融機構如被評為無法或預期會變得無法持續經營，而銀行金融機構不能持續經營的衡量標準是該金融機構無法符合或預期會變得無法繼續符合一項或多項認可或發牌條件，即經營受規管業務或進行受規管活動所需符合的條件。第二個條件：金融穩定條件。也即啟動處置程序有助于控制金融體系的整體穩定與有效運作并且能保證關鍵的金融服務的持續性。

2. 銀行金融機構處置執行機構。銀行金融機構處置的規管實際上就是機制處置模式。《咨詢文件一》闡述了兩種模式。第一種模式：界別模式。也即香港金管局、香港證監會及香港保險業監督局分別負責歸其監管并在機制涵蓋范圍之內的金融機構。第二種模式：建立新的單一獨立跨界別執行機構。經過權衡，有關當局在《咨詢文件一》中建議采用界別模式。因此，香港銀行金融機構的處置是由香港金管局負責。

（三）銀行金融機構處置機制的具體權力

根據《咨詢文件一》，銀行金融機構處置機制具體如下：

1. 將瀕臨倒閉銀行金融機構或其部分或全部業務轉讓予商業買家。有關當局認為，基于保障存戶的有關處置目標會訂明，執行機構不會運用處置機制而致使受保障存款被轉移至非存款保障計劃成員機構，因此，暫時提高保障水平將僅適用于在存款保障計劃成員之間轉移存款的情況。關于額外保障的程度和期限，香港當局在參考海外的做法后，建議轉移存款應以不影響存于收購方銀行中的現有存款所享有的存保計劃保障金額為原則。此類存款將個別地受到保障，而保障金額的上限為存保計劃所提供的最高保障金額（目前是500000 港元）。至于從已倒閉銀行轉離的存款，暫時額外保障的金額將以所轉移的存款為上限，再加上下文指明期間完結時累計的利息，合計不多于500000 港元，期限通常是6個月。

2. 將瀕臨倒閉銀行金融機構的部分或全部業務轉讓至過渡機構。當執行機構經評估后認為最終可能可為瀕臨倒閉金融機構的業務覓得商業買家、但又未能及時作出此安排的情況下，讓執行機構暫時性地將金融機構的所有或部分業務轉移至過渡機構。設立過渡機構的權力也可用來支持其他處置方案（例如自救方案），在設計時必須在某些方面預留一定靈活性。

3. 將瀕臨倒閉銀行金融機構的資產及負債轉讓至資產管理工具。該種方案得到普遍支持，因為能確保瀕臨倒閉銀行金融機構的部分業務可以有秩序地出售或清盤，所以該種權力將被納入處置機制中。

4. 利用負債進行法定自救，以吸收虧損及重組瀕臨倒閉銀行金融機構的資本。利用負債進行自救，是香港當局為符合《主要元素》之要求。自救方案比較復雜，香港銀行自救方案仍然在討論之中，針對銀行金融機構來說，方案會受到歐盟的《銀行恢復及處置指令》、FSB《具全球系統重要性銀行在進行處置時吸收虧損能力的充足程度》（2014）以及英國銀行自救方案的影響。

5. 將瀕臨倒閉銀行金融機構暫時公有化。公有化的啟動是在其他處置方案都不足以讓執行機構達到處置目標之時才會使用，被認為是最后方法。但是，香港當局對公有化方案沒有明了，因此，香港有關當局建議為暫時公有化方案增設使用條件。

（四）銀行金融機構處置機制保障安排和資金來源

銀行金融機構的處置涉及到處置機制的保障安排，以及應如何為處置程序提供資金。具體如下：任何債權人所得不會遜于清盤程序賠償機制的架構，如何以最有效的方式就行使處置權力設置其他限制，如何應付處置程序引致的任何費用，包括因為須支付任何債權人所得不會遜于清盤程序賠償而引致的任何費用，就任何債權人所得不會遜于清盤程序賠償機制作出規定。

（五）銀行金融機構跨境處置程序及共享信息

香港銀行金融機構跨境處置程序及共享信息只是一些初步的構想。誠如《咨詢文件一》所述，當本地執行機構經評估后認為境外執行機構采取的行動（或不采取任何行動）將無法充分保障本地債權人或本地金融穩定，則本地執行機構必須能夠獨立地對金融機構的本地業務采取處置的行動，無論該金融機構是以分支機構抑或附屬公司形式在港經營業務。

三、對內地建構銀行金融機構有效處置機制的前瞻性思考

（一）內地銀行金融機構有效處置機制的現狀

內地和香港同為FSB的成員，但是內地在金融機構有效處置機制方面的立法特別是銀行金融機構有效處置機制方面的立法滯后于處置實踐。而且，銀行金融機構處置的法律供給特別薄弱且操作性不強。內地相關法規有1999年的《中國人民銀行緊急貸款管理暫行辦法》，但是該辦法位階低（屬部門規章）而且立法年代久遠，同日新月異的銀行業發展相比，明顯滯后。2001年，國務院發布《金融機構撤銷條例》，該條例將處置金融風險過程中一些有效的方法升級為法規。2003年，《銀行業監督管理法》規定了監管當局有權對銀行業金融機構接管、促其重組和撤銷。其他的司法解釋主要還有：2011年最高人民法院“關于審理涉及中國農業銀行股份有限公司處置股改剝離不良資產案件適用相關司法解釋和司法政策的通知”；2010年最高人民法院《關于審理金融資產管理公司利用外資處置不良債權案件涉及對外擔保合同效力問題的通知》；2005年最高人民法院《關于金融資產管理公司收購、處置銀行不良資產有關問題的補充通知》；其他的行業規定有：2002年中國銀行關于發送《中國銀行資產處置項目盡職調查工作規程》的通知；中國銀行關于發送《中國銀行不良資產聯動清收處置辦法》的通知；中國銀行關于印發《中國銀行抵債資產處置管理辦法（試行）》的通知等。雖然這些法規、司法解釋、行業規定共同奠定了大陸金融機構退出和處置的法律基石，但是總的來說有欠系統性，操作性不強。

內地銀行準入要求同其他國家和地區相比都比較嚴苛，與之形成鮮明對比的是銀行金融機構的退出機制卻極為不暢，由國家隱性擔保，由此違背了金融發展優勝劣汰的規律，削弱了內地銀行金融機構的活力和競爭的能力。

（二）建構內地銀行金融機構有效處置的思考

香港銀行金融機構處置機制框架和處置的基本方向已經初露端倪。香港在金融機構處置機制的立例動向對內地的銀行金融機構處置立法有很大的前瞻性啟示意義。由于內地現階段金融監管是“一行三會”的模式，因此，對銀行金融機構的處置來說，筆者建議內地將來對銀行金融機構處置機制應在以下幾方面進行完善：

1. 立法先行

應結合國情建立適用于銀行金融機構有效處置機制的法例，其可以是涵蓋于金融機構有效處置機制中，也可以是由銀監會牽頭專門制定，其內容可以參照香港的做法并結合FSB的《主要元素》。不管以何種方式，其處置的內容均應涵蓋：處置目標、處置部門、處置工具、處置資金、跨境金融機構的處置、恢復和處置計劃、可處置性評估等核心內容。

處置目標。香港《咨詢文件一》設置了三項處置目標：促進和力求維持香港金融體系的整體穩定和有效運作和確保持續提供關鍵金融服務；為存戶、投資者及保單持有人提供適當程度的保障；力求控制處置費用、從而避免耗用公帑。內地銀行金融機構的處置目標可借鑒香港的目標而設定，圍繞金融穩定、保護銀行金融機構存戶、盡量避免動用公共資金。

處置部門。內地現行的“一行三會”的金融監管模式，銀行金融機構的處置由銀監會具體負責更為適宜。但是，應明確銀監會和保監會、證券會之間的職責分工、權限和各部門處置的具體工作職責，平衡好政府部門和銀行金融機構的自我約束。

處置工具。內地銀行金融機構的處置要特別注意股東權益的調整、資產的轉移和負債以及自救措施等。問題銀行金融機構資產的轉移可以考慮通過借助正常運營的金融機構來買入，或者接盤將被處置銀行金融機構的部分或全部資產，并承擔被處置機構全部或部分債務作為對價，以實現被處置機構的平穩清算和退出。

處置資金。一直以來，內地的問題銀行金融機構是由國家隱性擔保，這必然要動用大量公共資金，破壞公平，帶來道德風險。因此，銀行金融機構的處置不應該只依賴內地的公共資源和公共資金，而要拓寬處置資金來源渠道。

跨境金融機構的處置。跨境金融機構的處置主要還是要通過簽訂協議、備忘錄等方式完善。

恢復和處置計劃。借鑒香港的做法，早日制定恢復和處置計劃。

可處置性評估。可除處置性評估要考慮：銀行金融機構為配合處置提供是否詳細、準確和及時的信息；關鍵的銀行金融服務是否持續；處置方法可行性的評估；系統性影響評估和制定提高處置性的措施等。

2. 充分發揮存款保險機制在銀行金融機構處置中的作用

巴塞爾委員會早在2002年發布的《風險金融機構識別與處置指引》中，就特別提到在有效處置機制中要充分運用存款保護機制。2015年3月31日，國家公布《存款保險條例》，并且于2015年5月1日起施行。因此，內地隨著《存款保險條例》的出臺，施行法規的過程中要充分發揮存款保險機制的作用，對小額存款人權益加強保護。而且，要擴展處置資金的來源，使銀行金融機構的處置資金不再主要依賴公共資金而轉向私人部分融資的存款保險資金；還可以和銀行金融機構處置相互配合，相得益彰，各司其職并能有效隔離系統性銀行的危機帶來的風險。

3. 加快銀行退出機制的立法

《企業破產法》、《存款保險條例》中對金融機構的破產只作了原則性的規定，《銀行業監督管理法》、《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《公司法》及一些行政法規、司法解釋雖然作了些規定，但并沒有形成一個比較系統化的銀行破產法律制度，而且上述這些規定大都缺乏操作性。所以，內地應盡早完善銀行的退出機制，充分識別、發現銀行金融機構的風險，并厘清銀行金融機構的退出和銀行金融機構的處置各自之間的功能和定位，保證問題銀行金融機構處置制度的連貫性、一致性、結構性、系統性。

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On an Effective Resolution Regime for Financial Institutions in Hong Kong

Song Bangjun

（ Xiamen university school of law， Fujian Xiamen 361005 ）

Abstract： An effective resolution regime is important for financial institutions. Hong Kong， to meet the FSB effective disposal of international standards， has revised legislation and reformed the existing arrangements， which brings some forward-looking and practical enlightenment for mainland financial institutions.

Key words： The FSB， a effective resolution regime， main elements， financial institutions