京津冀協(xié)同發(fā)展企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度亟待對接

楊健 張金峰

為了提高京津冀整體的經(jīng)濟(jì)競爭實(shí)力，2014年2月底，習(xí)近平總書記在充分調(diào)研和思考的基礎(chǔ)上，將京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略。這是繼國家“十二五”規(guī)劃明確提出打造首都經(jīng)濟(jì)圈、京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化后對京津冀戰(zhàn)略發(fā)展的高度升華與最高定位。京津冀協(xié)同發(fā)展應(yīng)與勞動力的跨區(qū)域流動相適應(yīng)，這要求社會保障制度尤其是養(yǎng)老保險制度應(yīng)為勞動力合理流動提供有力的支撐。然而，由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、制度內(nèi)生環(huán)境等因素的影響，現(xiàn)實(shí)中京津冀三地的養(yǎng)老保險制度尚未實(shí)現(xiàn)有效對接，致使勞動力跨區(qū)域的合理流動受阻，嚴(yán)重制約了京津冀協(xié)同發(fā)展的進(jìn)程。

京津冀養(yǎng)老保險制度的對接應(yīng)以落實(shí)習(xí)近平總書記2014年2月就推進(jìn)京津冀經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展提出的7點(diǎn)要求為目標(biāo)，以破除限制人才、勞動力等生產(chǎn)要素自由流動和優(yōu)化配置的各種體制機(jī)制障礙，推動各種要素按照市場規(guī)律在區(qū)域內(nèi)自由流動和優(yōu)化配置做好制度保障。這就要求在京津冀一體化的過程中，必須從各區(qū)域基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一程度、基本養(yǎng)老保險水平的均等程度、基本養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)的公平程度、基本養(yǎng)老保險制度功能的實(shí)現(xiàn)程度等視角出發(fā)，保障和尊重兩市一省就業(yè)者的養(yǎng)老權(quán)益，特別是要為流動人員及其家屬解決養(yǎng)老保險制度對接問題。養(yǎng)老保險制度的對接，應(yīng)通過保障勞動者養(yǎng)老保險關(guān)系順利推動轉(zhuǎn)移接續(xù)，促使其有序銜接、無縫對接，最終實(shí)現(xiàn)三地福利待遇一體化，使三地的養(yǎng)老保險制度在運(yùn)行中達(dá)到社會福利最大化的狀態(tài)，從而化解區(qū)域之間的沖突，增強(qiáng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的合力。

1養(yǎng)老保險制度框架基本統(tǒng)一，轉(zhuǎn)移接續(xù)政策陸續(xù)出臺。2005年國務(wù)院頒布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，為養(yǎng)老保險制度在全國實(shí)現(xiàn)基本統(tǒng)一奠定了基礎(chǔ)。京津冀三地均按此文件制定了符合本地區(qū)情況的養(yǎng)老保險政策。在2009年國家頒布《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》后，京津冀據(jù)此分別于2009年、2010年和2012年相應(yīng)出臺了《北京市城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》、《關(guān)于貫徹實(shí)施城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法有關(guān)問題的通知》、《河北省職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)實(shí)施辦法（試行）》，使京津冀三地勞動力的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)有了制度層面的基礎(chǔ)和保障。

2三地積極探索助力養(yǎng)老保險制度對接的新舉措。2010年11月，全國社會保險關(guān)系異地轉(zhuǎn)移系統(tǒng)正式啟動后，至2011年12月底，北京、天津所有經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都已入網(wǎng)。特別是在提出京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略以后，三地政府積極構(gòu)建統(tǒng)一的養(yǎng)老保險支付與異地結(jié)算平臺以及養(yǎng)老保險制度協(xié)商機(jī)制來保障協(xié)同發(fā)展的需要。2014年，河北省建立共同的社會保障制度以連接結(jié)算平臺，使在不同區(qū)域享受各項(xiàng)福利政策的人員能夠?qū)崿F(xiàn)更方便的保障。河北省人力資源和社會保障廳表示將盡快出臺《關(guān)于完善職工基本養(yǎng)老保險政策若干問題的意見》，建立京津冀職工養(yǎng)老保險協(xié)商機(jī)制，積極推動三地職工養(yǎng)老保險工作協(xié)同發(fā)展。這充分表明了三地政府對推動養(yǎng)老保險制度協(xié)同發(fā)展的決心。

盡管京津冀三地的養(yǎng)老保險制度在形式上已經(jīng)統(tǒng)一，但由于養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)障礙與養(yǎng)老保險待遇水平差異的存在，使得京津冀養(yǎng)老保險制度對接仍面臨挑戰(zhàn)，這在相當(dāng)程度上制約了區(qū)域協(xié)同發(fā)展的進(jìn)程和效果。

1部分限制性規(guī)定導(dǎo)致流動就業(yè)人員養(yǎng)老保險權(quán)益受損。在遵循國家《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》的基礎(chǔ)上，京津冀三地在各自行政區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施的相關(guān)政策均包含了部分限制性規(guī)定。這必將導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險關(guān)系無法順利接續(xù)，從而難以保障和落實(shí)勞動者的合理權(quán)益。其一，跨省流動就業(yè)人員養(yǎng)老保險待遇領(lǐng)取地的確認(rèn)條件相對嚴(yán)苛。三地相關(guān)政策均要求流動就業(yè)人員須滿足在本地工作并繳費(fèi)的年限超過10年。天津市還規(guī)定養(yǎng)老待遇領(lǐng)取者必須具有本地常住戶口（不包括天津“藍(lán)印戶口”）。其二，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金未全額轉(zhuǎn)出，客觀上造成隱性的財務(wù)壓力。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶為繳費(fèi)基數(shù)的20%，但實(shí)際操作中只按12%轉(zhuǎn)移。這會導(dǎo)致轉(zhuǎn)移的統(tǒng)籌基金不能滿足轉(zhuǎn)入地（尤其是老齡化程度嚴(yán)重地區(qū)）養(yǎng)老保險的支付需求，同時也會給當(dāng)?shù)卦斐珊艽蟮呢攧?wù)支付壓力。其三，對異地視同繳費(fèi)年限的認(rèn)定仍存在政策分歧。《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》第十二條已明確規(guī)定繳費(fèi)年限包括視同繳費(fèi)年限。但由于京津冀三地對于“中人”（將統(tǒng)賬結(jié)合之前參加工作，之后到齡辦理退休的人稱為“中人”）時點(diǎn)的界定均不同，導(dǎo)致各地在接受“中人”群體的養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移時，對于“視同繳費(fèi)年限”的認(rèn)定存在分歧。比如在北京市，對轉(zhuǎn)移接續(xù)過程中“中人”視同繳費(fèi)年限的計算就難以認(rèn)定。

2養(yǎng)老保險待遇存在差異導(dǎo)致勞動力轉(zhuǎn)移方向與中央定位逆向而動。近年來，北京市的勞動者收入報酬占國民收入的比重一路攀升，2013年達(dá)到5516%，比天津市、河北省分別高出1342%和2732%。京津冀三地的養(yǎng)老保險制度雖然基本一致，但由于養(yǎng)老金計發(fā)公式中各參數(shù)值受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平及收入報酬的影響，導(dǎo)致北京市養(yǎng)老金的實(shí)際水平遠(yuǎn)高于天津和河北。養(yǎng)老保險待遇水平對勞動力的轉(zhuǎn)移流動具有顯著影響。據(jù)《中國2010年人口普查資料》的估算結(jié)果顯示，北京市跨省流入人口規(guī)模為63425萬人，列全國第4位，在京津冀地區(qū)人口流入方面居首位;而河北省跨省流出人口為30345萬人，排在全國第8位，在京津冀地區(qū)人口流出方面居首位;與此同時，京津冀地區(qū)勞動力流動的基本方向主要表現(xiàn)為：由河北向天津、北京遷移。而按照中央的決策和外遷名單中列出的遷徙企業(yè)來看，三地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及相應(yīng)人口流動的基本方向應(yīng)為北京向天津、河北轉(zhuǎn)移。這與中央的發(fā)展戰(zhàn)略定位呈逆向流動之勢。因此，在京津冀三地養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)順利完成之后，將勞動者的退休待遇差距逐步縮小、趨同并最終實(shí)現(xiàn)福利無差異的養(yǎng)老保險制度一體化，成為遠(yuǎn)期推進(jìn)基本養(yǎng)老保險制度對接以助力勞動力合理流動與京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵難點(diǎn)和重要方向。

推進(jìn)京津冀基本養(yǎng)老保險制度對接的當(dāng)務(wù)之急是要從三地的整體利益出發(fā)，梳理并有效銜接現(xiàn)有區(qū)域分割的地方性政策法規(guī)，突破現(xiàn)有的體制機(jī)制障礙，實(shí)現(xiàn)包括基本養(yǎng)老保險政策在內(nèi)的制度環(huán)境一體化。

1通過完善基本養(yǎng)老保險制度設(shè)計實(shí)現(xiàn)對接。一是完善轉(zhuǎn)移接續(xù)中的利益折算機(jī)制，實(shí)現(xiàn)待遇無縫無損對接。養(yǎng)老保險制度對接應(yīng)遵循生存公平與勞動公平、無損對接兩大原則。無損對接原則體現(xiàn)為勞動者養(yǎng)老保險權(quán)益應(yīng)得到合法保護(hù)而不應(yīng)因工作地域的轉(zhuǎn)變而喪失。勞動者養(yǎng)老金中的個人賬戶積累額應(yīng)在轉(zhuǎn)移接續(xù)中實(shí)現(xiàn)直接轉(zhuǎn)移，而不存在受損的情況。統(tǒng)籌賬戶部分由于和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平掛鉤，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同而導(dǎo)致的待遇差可以通過養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金的待遇換算機(jī)制來解決。待遇換算機(jī)制是指根據(jù)流動勞動者的實(shí)際參保繳費(fèi)狀況分段折算出社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金待遇及其福利差異，并通過區(qū)域間的結(jié)算機(jī)制來共同承擔(dān)遷移勞動力的養(yǎng)老成本，以減輕流動就業(yè)者對各地方統(tǒng)籌基金利益的沖擊。

二是遵循開放式協(xié)調(diào)原則，通過梯度對接最終實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度一體化。京津冀經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，尚不具備短期直接對接的條件。2013年北京市、天津市人均地區(qū)生產(chǎn)總值高于河北省兩倍多，三地人均財政收入差距也很懸殊。歐盟各成員國在一體化后期的發(fā)展?fàn)顩r與京津冀地區(qū)極為相似，其“開放式協(xié)調(diào)機(jī)制”可為我們提供參考借鑒：通過一個具有法律約束力的養(yǎng)老保險制度標(biāo)準(zhǔn)或政策框架以及促進(jìn)向整體目標(biāo)匯合等干預(yù)過程來逐步消除成員間的養(yǎng)老金政策標(biāo)準(zhǔn)的差異。按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)與勞動力轉(zhuǎn)移情況，京津冀養(yǎng)老保險制度可分三個階段進(jìn)行對接。在初期對接階段，應(yīng)完善三地養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制，對流動人口養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶和“中人”群體進(jìn)行權(quán)益補(bǔ)償;在中期階段，以制度的初期對接為基礎(chǔ)，進(jìn)一步將三地的養(yǎng)老保障水平調(diào)整到適度合理水平，建立適合自身發(fā)展的動態(tài)調(diào)整機(jī)制;推動京津冀養(yǎng)老保險制度及保障水平最終基本實(shí)現(xiàn)一體化。

2通過相關(guān)配套措施保障基本養(yǎng)老保險制度對接。一是打破行政區(qū)劃壁壘，建立統(tǒng)一行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。目前的行政區(qū)劃導(dǎo)致京津冀經(jīng)濟(jì)發(fā)展各自為政，區(qū)域主體間利益補(bǔ)償機(jī)制缺位。京津冀協(xié)同發(fā)展是兩市一省之間的整體統(tǒng)籌發(fā)展。為了促進(jìn)三地基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的互通互認(rèn)，應(yīng)建立統(tǒng)一的行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。該協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)除負(fù)責(zé)日常聯(lián)絡(luò)和組織工作外，應(yīng)建立社會保險領(lǐng)域的專門業(yè)務(wù)管理部，負(fù)責(zé)管理、組織和協(xié)調(diào)三地社會保障的轉(zhuǎn)移接續(xù)事務(wù)，提供超越地方利益層次的、專業(yè)的、綜合的職能管理。此外，還應(yīng)建立社會保險基金調(diào)劑方面的功能性機(jī)構(gòu)，以保障企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系跨統(tǒng)籌區(qū)域的順利轉(zhuǎn)移。

二是積極創(chuàng)造條件，進(jìn)一步提高養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌層次。養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的限制性政策，主要是為了避免對本地養(yǎng)老基金收支平衡的沖擊。養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌可徹底解決參保人員異地轉(zhuǎn)移接續(xù)對財務(wù)平衡能力薄弱地區(qū)造成的影響。目前北京、天津均已初步實(shí)現(xiàn)了全市統(tǒng)籌，河北省雖為省級統(tǒng)籌，但其制度中仍規(guī)定最終責(zé)任落實(shí)到縣級，并未真正做到省級統(tǒng)籌。因此，在實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌尚需時日的背景下，京津冀可以先把統(tǒng)籌層次真正落實(shí)到省級，適當(dāng)提高調(diào)劑金規(guī)模，在區(qū)域內(nèi)建立溝通機(jī)制，使三地養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移中的利益變動得到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

三是明確中央與地方的養(yǎng)老責(zé)任，適時落實(shí)“中人”群體的養(yǎng)老金權(quán)益。針對養(yǎng)老保險關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移問題，要適時落實(shí)養(yǎng)老金權(quán)益與責(zé)任機(jī)制。“中人”過渡性養(yǎng)老金屬于歷史債務(wù)，在轉(zhuǎn)移接續(xù)中應(yīng)準(zhǔn)確估算其權(quán)益，首先明確中央應(yīng)負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老責(zé)任。由于“中人”曾經(jīng)為轉(zhuǎn)出地統(tǒng)籌基金作出過貢獻(xiàn)，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金權(quán)益應(yīng)當(dāng)在就業(yè)、參保時的相應(yīng)地區(qū)予以落實(shí)。在此基礎(chǔ)上，可建立地區(qū)間養(yǎng)老保險權(quán)益結(jié)算機(jī)制，明確養(yǎng)老責(zé)任在各地的落實(shí)原則，從而避免因責(zé)任模糊而引發(fā)的利益沖突。

四是以立法進(jìn)程保障協(xié)同發(fā)展。歐盟通過開放式協(xié)調(diào)的管理方式使各成員國的相關(guān)立法趨于一致，有效地促進(jìn)了歐洲經(jīng)濟(jì)一體化。在協(xié)調(diào)成員國利益和解決流動人員的社會保障問題方面，歐盟都是通過立法來保障政策的有效實(shí)施的。京津冀協(xié)同發(fā)展同樣迫切需要三地政府共同營造一個統(tǒng)一、公平的法制環(huán)境。借鑒歐盟立法的成功經(jīng)驗(yàn)，為保障京津冀養(yǎng)老保險制度對接及區(qū)域協(xié)同發(fā)展的法制化與制度化，可行之道是抓緊建立京津冀法制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)作立法，進(jìn)而制定出有利于促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策。

作者單位：中共天津市委黨校

作者單位：河北工業(yè)大學(xué)

責(zé)任編輯：朱 健