對完善反腐敗制度的思考

孫桂珍

腐敗是政治毒瘤，古今中外任何一個政黨或政權的垮臺都和腐敗有關，習近平總書記就曾告誡全黨：“大量事實告訴我們，腐敗問題越演越烈，最終必然會亡黨亡國！”黨的十八大以來，我們黨在對黨員干部進行廉政教育的同時，始終注重反腐敗制度建設，在懲治腐敗、加強反腐制度建設方面取得了巨大成效。當前要鞏固反腐成果，防止腐敗反彈，需要進一步落實習近平總書記的指示要求：“把權力關進制度的籠子，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”

深入推進反腐倡廉需要利劍高懸、警鐘長鳴，加大對腐敗分子的懲處力度。腐敗者腐敗的目的是想從這種行為中得到好處，同時也要避免付出代價。某些腐敗分子之所以有恃無恐，也是建立在“伸手未必被捉”的僥幸心理之上的。只有堅決懲治腐敗，使腐敗分子在受到黨紀政紀處分或法律制裁的同時，在經濟上得不償失甚至傾家蕩產，才能極大地提升腐敗犯罪的成本和風險。因此，完善懲戒機制，就是要使有腐敗動機的人明白：腐敗的預期代價將會大于腐敗的預期收益，這樣，他才會約束自己的行為，避免走向腐敗。所以，一個有效的懲戒機制是懲罰的力度大而且腐敗被查處的可能性高的機制。

1懲治力度大。懲治指向事后的腐敗行為，有效率的懲治可以起到明顯的震懾效應，從而對腐敗動機發生作用——使之不敢腐敗。如果懲治力度夠大，就會讓手握權力的人因為害怕腐敗的代價太高而不敢腐敗。世界上一些國家和地區的做法很值得我們借鑒。比如新加坡的反腐口號是“讓腐敗者在政治上身敗名裂，讓腐敗者在經濟上傾家蕩產”。高昂的腐敗成本讓每個公務員都不敢以身試法，并且新加坡對賄賂不作最低金額的限制，任何程度的腐敗都難逃法網，嚴格的懲罰制度保證了新加坡公務員的廉潔，這啟示我們要完善對腐敗行為的嚴懲制度，對貪污受賄、以權謀私等行為予以立法嚴懲。黨的十八大以來，黨中央對腐敗分子采取零容忍的態度，做到發現一起、懲處一起，治病樹，拔爛根，強化“不敢腐”的氛圍。黨的十八屆四中全會又進一步要求：“嚴格落實黨風廉政建設黨委主體責任和紀委監督責任，對任何腐敗行為和腐敗分子，必須依紀依法予以堅決懲處，決不手軟。”同時還規定“把賄賂犯罪對象由財物擴大為財物和其他財產性利益。”其他財產性利益是指財物以外的有財產價值的利益，比如公司干股、掛名工資、旅游費用、提供房屋裝修等，這表明任何違規違紀行為，一經查實都逃脫不了處分。

2查處概率高。黨的十八屆三中全會強調要“制定實施切實可行的責任追究制度。”黨的十八屆四中全會又進一步強調要“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。”依據這些制度規定我們加大了對權力的責任追究力度，我們看到，“退休等于平安著陸”的現象屢次被打破。此前的慣例，官員只要退休，就相當于“平安著陸”。但是，自黨的十八大以來，被調查的省部級高官中有7人已經退休。同樣國外也不再是貪官的避風港了，習近平總書記強調，“不能讓國外成為一些腐敗分子的避罪天堂，腐敗分子即使逃到天涯海角，也要把他們追回來繩之以法。”公安部自2014年7月22日開展“獵狐2014”專項行動以來，截至2014年12月5日，已從60余個國家和地區緝捕勸返在逃經濟犯罪嫌疑人428名。在北京閉幕的APEC會議上又通過了《北京反腐敗宣言》，這意味著整個亞太地區將會攜手反腐，開展追逃追贓合作。在越來越大的壓力下，一些外逃貪官不得不選擇回國投案自首。另外，為了更有效地直接查辦大案要案，2014年11月初新成立的反貪總局，將1995年就設立的反貪總局、瀆職侵權檢察廳和職務犯罪預防廳“橫向整合”為一個部門，局長配備由正廳級升格為副部級。以上制度對腐敗分子而言，意味著既沒有安全期，也沒有安全地帶了。總之，只有健全懲治查處制度，保持對腐敗分子的高壓態勢，才能在黨員干部的思想上筑起一道不敢腐的紅色警戒線。

孟德斯鳩說過：有權力的人們使用權力一直到有界限的地方才休止。因此，預防腐敗就需要設置嚴密的制約機制。

1科學配置權力。科學配置權力就要改變權力過于集中的狀況，將權力進行必要的合理的分解。黨的十八屆四中全會提出要“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權。”也就是說一個部門或一個人的權力不能過大，比如發改委煤炭司的權力，就應該把宏觀政策制定權與項目審批權分開，這樣就能減少腐敗的誘因。

2合理制約權力。黨的十八屆三中全會提出要完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制。這就需要對主要領導干部的權力在分解的基礎上進行制約，比如湖南、廣東等地從2010年開始實行一把手不再直管人財物，減少了其對具體事務的插手干預。但是為什么仍然有不少一把手在這方面出問題呢？因為一把手還有其他權力，例如人事建議權或提名權。在一把手的領導下，副職領導不敢對著干，一把手還是可以違規插手人財物。所以，單單實行一把手不直管人財物還不夠，還應同時降低一把手對副職晉升時的影響權重。這樣減少一把手的直接權力，使其管宏觀，負責監督副職，從而預防腐敗;副職有直接權力但被一把手盯牢無法腐敗，至此形成班子成員內部相互制約和協調的權力運行閉環系統。

監督是指對行為過程進行監視和督促，及時發現消極、不良行為，并督促及時糾正。為了完善監督機制，黨的十八屆四中全會強調：加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效。當前監督改革還要把握好以下問題：

1增強機構的獨立性。獨立性是確保反腐機構免受干預、保證有關人員秉公積極辦案的條件，也是反腐工作取得成敗的關鍵。習近平總書記強調，要“完善反腐敗體制機制，增強權力制約和監督效果，保證各級紀委監督權的相對獨立性和權威性。”原來各級紀委主要接受同級黨委領導，地方紀委在獲得腐敗線索后，或者準備查辦重大腐敗案件前，都必須向同級黨委主要領導報告，在得到其同意后才能進行查處。這樣就給地方黨委“壓案不報”和“瞞案不查”提供了可能和機會。另外，紀委領導和紀委干部的晉升、考核原來也由同級黨委決定，紀委干部就很難放開手腳開展工作。現在黨中央逐步強化上級紀委對下級紀委的領導權。黨的十八屆三中全會規定，“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。”這兩項改革措施在一定程度上加強了紀委的獨立性，使紀委的監督更加有力和有效。不過在現行體制下，紀委在人、財、物三方面仍然受制于同級黨委，應逐步交由上級紀委按照規定統籌安排，使其完全獨立出來。

2加強預防性監督。意大利法學家貝肯尼亞有句名言：“預防犯罪比懲治更高明，所有腐敗犯罪的人，他在腐敗的時候首先想到的是自己會不會被發現，而不是會不會被懲處。”基于預防為本的思路，官員財產申報對于肅貪反腐的作用，正越來越受到各國的重視。我國也邁出了可喜的一步。黨的十八屆三中全會提出：“推行新提任領導干部有關事項公開制度試點”。這無疑是一個重要的開端，但“有關事項”的提法比較概括，還需要進一步對“有關事項”的主要內容作出明確規定。

目前完善財產申報制度應增加幾個環節。一是增加審核環節，干部填了申報表以后，由紀檢單位、本單位的財務部門、銀行以及群眾代表等組成一個審核組，對干部的財產申報表進行嚴格審核。二是要增加公示環節。要在一定范圍內進行公示，以便于群眾和社會進行監督。三是要增加懲治環節，發現有瞞報、謊報的，要視情節依法嚴肅處理。這一點，可借鑒國外財產申報當中的瞞報罪。但關鍵是如何知道干部瞞報呢？這就要完善不動產登記制、境外或居住地外財產核實制等，2014年7月30日國務院正式就《不動產登記暫行條例》向社會公開征求意見，一旦不動產統一登記制度確立，對于打擊腐敗將具有劃時代的意義。同時還要有健全的銀行支付和監管體系。不妨以法國為鑒。法國每個上班的人在銀行開戶是帶有強制性的，人人自動擁有信用卡。如果有人往自己賬戶存現金超過一定數額，銀行必定約見本人，要求說明資金來源。如果有人長期不消費，會被銀行舉報到稅務機關。如果無法說清情況，則將面臨法律的制裁。就是日常消費，都有規定超過一定限額，不得使用現金，而且超過一萬歐元的現金存也好取也好，都必須在銀行轉賬，需要經過嚴格的審批，并要說明去向。所以，只有健全相應的配套制度體系，才能保證財產申報制度發揮出肅貪反腐的作用。

注：本文為國家社會科學基金項目“新形勢下加強黨的先進性純潔性建設研究”（13BDJ031）的階段性成果

作者單位：武警指揮學院

責任編輯：雙艷珍